Tarifa zero pode aumentar demanda em até 371%, mas exige mais ônibus e financiamento permanente, avalia especialista; veja estudo com números de várias cidades

Publicado em: 22 de outubro de 2026

Cláudio Castello de Campos Pereira, ex-integrante da ARTESP e presidente do Instituto Vox Civitatis, analisa experiências brasileiras e internacionais, aponta riscos de superlotação e defende mudanças nos contratos das empresas; avaliação ocorre após envio da PEC de Lula ao Congresso e em meio ao debate sobre investimentos e vetos ao Marco Legal do Transporte

ADAMO BAZANI

A tarifa zero no transporte público pode elevar expressivamente o número de passageiros e ampliar o acesso da população ao trabalho, aos serviços e ao lazer, mas sua implantação depende de financiamento permanente, ampliação da oferta de ônibus e contratos capazes de assegurar que os recursos públicos sejam utilizados para melhorar os serviços. A avaliação é do advogado e especialista em regulação de concessões Cláudio Castello de Campos Pereira, ex-integrante da Agência de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP) e diretor-presidente do Instituto Vox Civitatis, que reuniu estudos nacionais e internacionais para analisar os resultados e os desafios da gratuidade.

O levantamento é apresentado em meio à discussão da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) encaminhada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva ao Congresso Nacional na quarta-feira, 21 de outubro de 2026, quatro dias antes do segundo turno das eleições. O Governo Federal prevê reservar recursos de emendas parlamentares para financiar a gratuidade nos fins de semana e feriados, com estimativa de aproximadamente R$ 12 bilhões para 2027. A proposta também coincide com a previsão de redução de 4% nos investimentos federais em infraestrutura de transportes e reacende a discussão sobre os vetos presidenciais a mecanismos de financiamento previstos no Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano, assuntos acompanhados pelo Diário do Transporte.

Em artigo intitulado “A catraca entrou na campanha: o que a tarifa zero precisa para dar certo”, Castello examina dados da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), avaliações legislativas, estudos acadêmicos e experiências de cidades brasileiras e estrangeiras.

O especialista não questiona a possibilidade jurídica ou os benefícios sociais da gratuidade. Sua principal preocupação está nas condições necessárias para que a política tenha continuidade e seja acompanhada por melhoria efetiva da oferta.

“Quando a catraca se abre, os passageiros aparecem”, afirma no artigo.

Segundo ele, a discussão precisa considerar três elementos fundamentais: a origem dos recursos, o modelo de remuneração das operadoras e a medição dos resultados.

São Caetano do Sul registra aumento de 218% na demanda e Caucaia chega a 371%

Um dos principais argumentos apresentados pelo especialista é a resposta dos passageiros à eliminação da cobrança de tarifas.

Levantamento da NTU, utilizado no estudo, aponta crescimento da demanda em doze municípios que implantaram a gratuidade.

Em Caucaia, no Ceará, o número de passageiros passou de aproximadamente 510 mil por mês, em agosto de 2021, para 2,4 milhões mensais em setembro de 2023.

O crescimento foi de 371%.

Em São Caetano do Sul, na região do ABC Paulista, a demanda diária aumentou de 22 mil passageiros, em outubro de 2023, para 70 mil em fevereiro de 2024, expansão de 218%.

Luziânia, em Goiás, apresentou crescimento de 202%. Em Paranaguá, no Paraná, a expansão foi de 146%, enquanto Mariana, em Minas Gerais, registrou 145%.

Em Maricá, no Estado do Rio de Janeiro, a demanda aumentou 144% no período analisado.

Veja os dados de seis municípios apresentados no levantamento:

Cidade	Passageiros antes da gratuidade	Passageiros depois	Crescimento
Caucaia (CE)	510 mil/mês — ago/2021	2,4 milhões/mês — set/2023	+371%
São Caetano do Sul (SP)	22 mil/dia — out/2023	70 mil/dia — fev/2024	+218%
Luziânia (GO)	4,3 mil/dia — out/2023	13 mil/dia — dez/2023	+202%
Paranaguá (PR)	285 mil/mês — mar/2022	700 mil/mês — maio/2023	+146%
Mariana (MG)	140 mil/mês — jan/2022	343 mil/mês — jan/2024	+145%
Maricá (RJ)	50 mil/dia — fev/2021	122 mil/dia — set/2023	+144%

Fonte: NTU, estudo Tarifa Zero (2024), conforme levantamento apresentado por Cláudio Castello de Campos Pereira. Os períodos de comparação variam entre os municípios, e parte dos dados foi obtida de informações divulgadas pelas prefeituras e pela imprensa.

A análise do especialista destaca que o aumento na quantidade de passageiros revela uma demanda que anteriormente não era atendida, principalmente entre pessoas para as quais o pagamento da tarifa representa uma parcela importante da renda.

“Para quem está na base da pirâmide, a tarifa não encarece a viagem: impede que ela aconteça”, afirma.

Castello menciona dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares, tabulados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), segundo os quais os deslocamentos urbanos consumiam, em média, 13,13% da renda das famílias brasileiras em 2017.

A gratuidade, nesse contexto, pode permitir viagens para procurar emprego, participar de atividades culturais, visitar familiares ou utilizar serviços públicos.

O especialista ressalta, entretanto, que o aumento da demanda precisa ser analisado em conjunto com a capacidade dos sistemas.

Sem mais ônibus, crescimento da demanda pode provocar superlotação

A expansão da utilização do transporte coletivo não representa automaticamente melhoria na qualidade do serviço.

Segundo o levantamento da NTU citado no artigo, em sete das nove cidades com informações comparáveis, a quantidade de passageiros aumentou mais que a oferta de transporte.

Em Caucaia, enquanto a demanda cresceu 371%, a oferta aumentou 46%.

Isso significa que o número de passageiros transportados avançou em ritmo muito superior à ampliação dos serviços.

Em Mariana, uma pesquisa apresentada no estudo identificou que 73% dos entrevistados consideravam as condições de lotação ruins ou péssimas.

O especialista resume esse risco em uma frase:

“Demanda induzida sem oferta planejada vira lotação.”

No Distrito Federal, o programa Vai de Graça provocou crescimento expressivo na demanda dos domingos, mas os dados utilizados pelo especialista também mostram dificuldades de acompanhamento da oferta.

No metrô, em determinado período examinado, a demanda dominical aumentou 49%, enquanto a quantidade de viagens realizadas diminuiu 5%.

Em Maricá, por outro lado, o especialista destaca que houve expansão de 160% na oferta, acompanhada por grande ampliação da frota.

A experiência do município fluminense também possui uma particularidade financeira: o uso de receitas relacionadas à exploração de petróleo para sustentar parte da operação.

Para Castello, essas diferenças ajudam a explicar por que não existe uma única fórmula aplicável a todas as cidades.

A maior parte das cidades com tarifa zero tem até 100 mil habitantes

A escala dos sistemas também influencia o financiamento.

De acordo com os dados da NTU apresentados no artigo, o Brasil possuía 143 municípios com tarifa zero integral em março de 2026, além de outros 43 com modalidades parciais.

Entre os municípios com gratuidade integral, 129 tinham até 100 mil habitantes.

Nenhum ultrapassava 500 mil habitantes.

Entre as 312 cidades brasileiras com mais de 100 mil habitantes e sistemas organizados de ônibus, apenas 14 haviam aderido à gratuidade integral, o equivalente a aproximadamente 4,5%.

Segundo Castello, essa distribuição mostra que a política avançou principalmente em municípios menores, cujas despesas de transporte coletivo podem representar uma proporção relativamente limitada dos orçamentos públicos.

O desafio é diferente em cidades com grandes redes, centenas ou milhares de ônibus, linhas estruturais e serviços metropolitanos.

O artigo também apresenta comparações de custos entre municípios.

Município ou referência	Custo mencionado no estudo	Contexto
Paranaguá (PR)	R$ 24 milhões/ano	Cerca de 2% do orçamento; frota de 52 ônibus
Mariana (MG)	R$ 19,2 milhões/ano	Cerca de 3% do orçamento; 32 veículos
Maricá (RJ)	R$ 120 milhões/ano	Financiamento apoiado em receitas de royalties do petróleo
Belo Horizonte (MG)	Pelo menos R$ 1,3 bilhão/ano	Estimativa da consultoria da Câmara Municipal, com dados orçamentários de 2022
Belo Horizonte (MG)	R$ 1,7 bilhão/ano	Estimativa da FIEMG; custo poderia crescer conforme a demanda

Fonte: artigo de Cláudio Castello de Campos Pereira, com dados da NTU, da Câmara Municipal de Belo Horizonte e da Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG). As estimativas têm escopos e períodos diferentes e não representam custos diretamente comparáveis.

No caso de Belo Horizonte, a análise da FIEMG também considera a possibilidade de crescimento da demanda, com impacto sobre a necessidade de recursos públicos.

O estudo ressalta que parte do custo já é financiada por subsídios municipais, o que significa que o gasto adicional da gratuidade precisa ser distinguido das despesas já existentes.

Governo prevê R$ 12 bilhões, enquanto estimativas do setor chegam a valores superiores

Outro ponto examinado por Castello é a diferença entre os cálculos apresentados sobre o custo da tarifa zero nacional.

A PEC enviada por Lula ao Congresso Nacional em 21 de outubro prevê reservar uma parcela das emendas parlamentares de execução obrigatória ao transporte coletivo gratuito, com prioridade para os fins de semana e feriados.

O percentual mínimo anunciado é de 26,8%, com previsão de aproximadamente R$ 12 bilhões em 2027.

O valor é diferente de outras estimativas apresentadas durante os debates que antecederam o envio da proposta.

No artigo, o especialista reuniu diferentes cálculos para a gratuidade aos fins de semana e para modelos de gratuidade integral.

Estimativas apresentadas na discussão nacional:

Fonte	Estimativa anual	Abrangência
Governo Federal — proposta inicial	Cerca de R$ 10 bilhões	Fins de semana e feriados
XP	R$ 11,8 bilhões	Fins de semana e feriados
Deputado Jilmar Tatto	R$ 16 bilhões	Fins de semana e feriados
NTU — estimativa citada no artigo	R$ 20 bilhões	Fins de semana e feriados
CNM — estimativa preliminar	Até R$ 60 bilhões	Cenário estimado pela entidade
Estudo Caminhos para a Tarifa Zero	Cerca de R$ 78 bilhões	Gratuidade integral em ônibus de municípios com mais de 50 mil habitantes
NTU	R$ 90,7 bilhões	Gratuidade universal, incluindo transporte sobre trilhos
CNM	R$ 200 bilhões	Estimativa de gratuidade universal

Fonte: levantamento de Cláudio Castello de Campos Pereira a partir de estudos e manifestações setoriais divulgados até outubro de 2026. Os valores possuem abrangências e metodologias distintas. A estimativa do Governo Federal para a PEC apresentada em 21 de outubro foi posteriormente atualizada para aproximadamente R$ 12 bilhões.

Para Castello, as diferenças entre os valores não significam necessariamente erros ou tentativas de superestimar os custos.

O problema principal está na falta de padronização das premissas.

“A dispersão não é sinal de má-fé. É sinal de premissas não declaradas”, afirma.

Ele explica que os cálculos precisam definir quais municípios e modalidades de transporte serão contemplados, quantos dias terão gratuidade, qual será a demanda adicional e quanto custará ampliar a oferta.

Outro ponto é identificar se os valores apresentados correspondem ao custo total dos serviços ou apenas à despesa adicional necessária para substituir a arrecadação das tarifas.

O especialista também questiona diferenças encontradas nos cálculos de estudos favoráveis à política.

Ao examinar o trabalho Caminhos para a Tarifa Zero, ele aponta que os parâmetros publicados para uma alternativa de gratuidade destinada aos inscritos no Cadastro Único resultariam em aproximadamente R$ 29,3 bilhões anuais, enquanto o estudo menciona estimativa de até R$ 58,6 bilhões.

Trata-se de uma crítica técnica formulada por Castello, que considera necessário revisar e esclarecer os parâmetros utilizados antes de descartar modelos de atendimento direcionados à população de menor renda.

Quem deve pagar as empresas: por passageiro ou quilômetro rodado?

Uma das análises centrais do artigo envolve a remuneração das empresas operadoras.

Castello considera que a forma de pagamento pode influenciar decisivamente os custos da gratuidade.

Em contratos nos quais a empresa recebe por passageiro transportado, o aumento dos embarques pode elevar a remuneração, mesmo quando a quantidade de ônibus ou de viagens não cresce proporcionalmente.

Já nos sistemas com pagamento por quilômetro efetivamente percorrido ou por horas de serviço, o poder público pode relacionar a remuneração à oferta contratada.

“Se a empresa recebe por passageiro, a lógica se inverte. Cada viagem induzida pela gratuidade é paga à tarifa técnica, haja ou não veículo adicional para transportá-la”, argumenta.

Segundo o especialista, a remuneração por quilômetro permite ao gestor dimensionar a quantidade de serviços necessária e estabelecer pagamentos relacionados à operação.

Isso não elimina a necessidade de fiscalização.

Castello também observa que o pagamento por quilômetro pode gerar incentivos inadequados se não houver acompanhamento da necessidade real das viagens e da qualidade dos serviços.

Por isso, defende sistemas de GPS, auditoria independente, dados operacionais abertos e acompanhamento da bilhetagem.

O debate é particularmente importante diante da aplicação do Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano, sancionado em junho de 2026, que trata da organização, do financiamento e da remuneração dos serviços.

Distrito Federal mostra desafios do modelo de remuneração

O programa Vai de Graça, implantado no Distrito Federal, é utilizado pelo especialista para demonstrar os efeitos da gratuidade sobre a demanda e a necessidade de controle financeiro.

Os dados apresentados indicam que os domingos gratuitos provocaram crescimento de 69% nos acessos aos ônibus e de 61% no metrô nos primeiros meses.

Ao completar um ano, a média de acessos dominicais havia passado de 272.660 para 478.235.

O programa acumulava 38,2 milhões de viagens gratuitas em 84 dias.

Apesar do aumento da utilização, Castello aponta dificuldades para identificar quanto custou especificamente a gratuidade e qual foi a ampliação efetiva da oferta.

O Distrito Federal adota um modelo no qual as operadoras recebem por passageiro, com tarifas técnicas distintas conforme a área de operação.

Segundo dados citados pelo especialista, o sistema de ônibus custou mais de R$ 3 bilhões em 2025, dos quais aproximadamente R$ 2,3 bilhões foram pagos pelo Tesouro distrital e R$ 706 milhões pelos usuários.

O artigo também menciona análise da consultoria da Câmara Legislativa, que solicitou informações sobre frota, quilometragem e custos dos domingos gratuitos.

Castello apresenta cálculo próprio segundo o qual o impacto anual do programa nos ônibus poderia ficar entre R$ 170 milhões e R$ 210 milhões.

O valor representa uma estimativa elaborada pelo especialista com base nos parâmetros disponíveis, e não uma conclusão oficial sobre o custo definitivo do programa.

Em sua avaliação, a preocupação principal é identificar quanto dos recursos públicos foi utilizado para ampliar efetivamente os serviços.

Experiências internacionais mostram a importância da fonte de financiamento

Castello também utiliza exemplos estrangeiros para comparar diferentes modelos de gratuidade.

Em Talin, capital da Estônia, a gratuidade implantada em 2013 foi acompanhada por crescimento de 14% na utilização do transporte público no primeiro ano, segundo estudo acadêmico citado no artigo.

O resultado foi inferior ao observado em algumas cidades brasileiras, o que o especialista relaciona às condições anteriores da rede, que já possuía oferta relativamente estruturada e tarifas mais acessíveis.

Em Dunquerque, na França, a gratuidade integral foi implantada em 2018, depois de uma experiência de transporte gratuito aos fins de semana.

A cidade já contava com financiamento público e uma contribuição relacionada aos empregadores, diminuindo a dependência da arrecadação diretamente paga pelos passageiros.

Kansas City, nos Estados Unidos, é apresentada como exemplo dos riscos de financiamento temporário.

A gratuidade implantada em 2020 contou com recursos extraordinários relacionados à pandemia. Posteriormente, as dificuldades financeiras levaram à retomada da cobrança em 1º de junho de 2026.

Comparação das experiências internacionais citadas:

Localidade	Política adotada	Resultado ou característica destacada
Talin, Estônia	Gratuidade implantada em 2013	Crescimento de 14% no uso do transporte público no primeiro ano
Dunquerque, França	Gratuidade integral desde 2018	Implantação após experiência de fins de semana gratuitos; financiamento com forte participação de receitas públicas e contribuição de empregadores
Luxemburgo	Gratuidade nacional desde 2020	Política abrangendo o transporte público em escala nacional
Kansas City, Estados Unidos	Gratuidade implantada em 2020	Retomada da cobrança em junho de 2026 após dificuldades de financiamento

Fonte: estudos e experiências citados no artigo de Cláudio Castello de Campos Pereira.

A experiência norte-americana é usada pelo especialista para demonstrar a necessidade de estabelecer receitas permanentes.

“A gratuidade não caiu por falta de passageiros. Caiu por falta de fonte”, afirma sobre Kansas City.

Menos investimentos para 2027 e estudos que apontam ganhos com infraestrutura

A avaliação de Castello também se relaciona com a discussão sobre os investimentos necessários para modernizar as redes de transporte.

Como mostrou o Diário do Transporte em 21 de outubro, levantamento da Confederação Nacional do Transporte (CNT) identificou redução de 4% na previsão de investimentos federais em infraestrutura de transportes para 2027.

Os recursos passaram de R$ 16,73 bilhões, na proposta de 2026, para R$ 16,07 bilhões na proposta do ano seguinte.

A diferença é de R$ 661,28 milhões.

O levantamento abrange rodovias, ferrovias, portos e aeroportos, com redução concentrada principalmente na programação de investimentos de empresas estatais.

Esses recursos são diferentes daqueles propostos para o custeio da tarifa zero.

Ainda assim, investimentos em infraestrutura também influenciam o desempenho dos transportes coletivos.

O Estudo Nacional de Mobilidade Urbana, desenvolvido pelo BNDES e pelo Ministério das Cidades, identificou 187 projetos estruturantes para 21 regiões metropolitanas brasileiras, com carteira de investimentos estimada em R$ 430 bilhões ao longo de aproximadamente três décadas.

Segundo o estudo, a implantação dessas intervenções poderá reduzir em 11% os custos econômicos das viagens e em 16% o tempo médio dos deslocamentos.

São projeções relacionadas a benefícios mais amplos para a mobilidade, não uma estimativa de redução automática de 11% nos custos das empresas de ônibus.

A ampliação de corredores exclusivos, por exemplo, pode elevar a velocidade comercial dos ônibus e permitir melhor aproveitamento da frota.

Esse tipo de ganho operacional é relevante para a discussão sobre financiamento, uma vez que a melhoria da eficiência pode reduzir a quantidade de recursos necessária para oferecer determinado nível de serviço.

Vetos ao Marco Legal do Transporte também entram na discussão

A expansão da tarifa zero ocorre poucos meses depois da sanção do Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano.

Em reportagem publicada em 15 de outubro, o Diário do Transporte questionou a relação entre a defesa de uma política nacional de gratuidades e os vetos presidenciais anteriores a mecanismos relacionados ao financiamento do setor.

O Governo Federal apresentou justificativas relacionadas à responsabilidade fiscal, à necessidade de estimativas de impacto financeiro e a questões constitucionais.

A nova PEC propõe a destinação obrigatória de parte das emendas parlamentares para financiar a gratuidade, o que representa uma alternativa à estrutura de custeio anteriormente discutida.

O modelo dependerá de aprovação no Congresso e de regras de execução que permitam transferir os recursos aos sistemas de transporte.

As avaliações apresentadas por Castello dialogam com esse debate porque destacam a necessidade de financiamento previsível, transparência na utilização dos recursos e mecanismos de remuneração capazes de assegurar a efetiva prestação dos serviços.

Gratuidade aos fins de semana ou atendimento prioritário à população de menor renda?

O especialista também analisa diferentes possibilidades de implantação.

A política apresentada pelo Governo Federal prioriza a gratuidade aos fins de semana e feriados, com possibilidade de ampliação gradual.

Castello considera que a implantação por etapas pode ajudar a medir o crescimento da demanda e identificar necessidades de ajuste.

Entretanto, observa que a população de menor renda também enfrenta dificuldades de deslocamento durante os dias úteis.

Desempregados, trabalhadores informais e pessoas sem acesso ao vale-transporte podem precisar do transporte coletivo justamente para procurar emprego, trabalhar e utilizar serviços públicos.

O artigo menciona propostas de gratuidade direcionada inicialmente às pessoas de menor renda, como alternativa à implantação universal.

“As duas vias são defensáveis. O que não se recomenda é escolher entre elas sem explicitar o critério”, afirma.

A escolha, segundo ele, deve levar em consideração os custos, os benefícios sociais e a capacidade de financiamento de cada modelo.

Mais passageiros, mais ônibus e fiscalização dos resultados

Castello defende que a implantação da tarifa zero seja acompanhada por indicadores de demanda, quilometragem percorrida, quantidade de veículos, intervalos, lotação e despesas operacionais.

O acompanhamento deve permitir verificar se o aumento dos passageiros foi acompanhado por ampliação da oferta e melhorias nas condições de transporte.

Na avaliação dele, a implantação gradual também pode facilitar comparações entre municípios e períodos diferentes, ajudando a identificar quais resultados estão diretamente relacionados à gratuidade.

A disponibilidade de dados é especialmente relevante para a fiscalização dos subsídios públicos.

O especialista considera necessário que os órgãos gestores e as operadoras mantenham mecanismos de acompanhamento dos contratos e disponibilizem informações que permitam avaliar a prestação dos serviços.

Ao final do artigo, Castello ressalta que as condições de financiamento e execução continuarão importantes independentemente do resultado das eleições de 25 de outubro.

“Nenhuma dessas perguntas depende de quem vença a eleição de 25 de outubro. Todas dependem de o debate sair do anúncio e chegar ao contrato”, afirma.

Quem é Cláudio Castello de Campos Pereira

Cláudio Castello de Campos Pereira é advogado formado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) e diretor-presidente do Instituto Vox Civitatis, entidade dedicada ao controle social da administração pública, com sede em Brasília.

Atuou na Agência de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP), participando da estruturação da regulação de concessões, e também exerceu a função de ouvidor da Câmara Municipal de São Paulo.

Desenvolve estudos sobre gestão de políticas públicas, regulação, fiscalização e controle social da administração pública.

As declarações reproduzidas nesta reportagem foram extraídas de seu artigo “A catraca entrou na campanha: o que a tarifa zero precisa para dar certo”, no qual analisa estudos acadêmicos e experiências de gratuidade no Brasil e no exterior.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes