Reforma tributária: ARTESP abre consulta sobre impactos da CBS nos contratos de concessão de transportes de São Paulo em 2027 e 2028

Publicado em: 21 de outubro de 2026

Agência quer definir calendário e metodologia provisória para calcular possíveis desequilíbrios financeiros com a substituição do PIS e da Cofins; concessionárias, passageiros e interessados podem participar até 19 de novembro

ADAMO BAZANI

A Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP) abriu nesta quarta-feira, 21 de outubro de 2026, uma consulta pública para discutir como a reforma tributária será considerada nos contratos de concessão regulados pela autarquia. A proposta pretende estabelecer um cronograma para avaliar os efeitos econômico-financeiros das mudanças no sistema de impostos e definir uma metodologia provisória para calcular eventuais desequilíbrios decorrentes da substituição do PIS e da Cofins pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), especificamente nos exercícios de 2027 e 2028.

A consulta fica aberta até 19 de novembro e poderá receber contribuições de concessionárias, representantes do setor, usuários e demais interessados. A iniciativa é importante porque mudanças na tributação podem alterar os custos das empresas responsáveis por serviços e infraestruturas concedidos, criando discussões sobre a preservação das condições econômicas originalmente estabelecidas nos contratos. A abertura da consulta, entretanto, não determina reajustes imediatos de tarifas, não reconhece automaticamente prejuízos às concessionárias e não estabelece valores de compensação: essas questões dependem das regras contratuais, da legislação aplicável e das avaliações a serem realizadas pela agência.

O que a ARTESP pretende definir

A consulta pública número 012/2026 foi aberta para receber sugestões sobre uma minuta de regulamentação que trata de dois pontos principais.

O primeiro é a elaboração de um cronograma para apurar os efeitos econômico-financeiros da reforma tributária sobre os contratos de concessão submetidos à regulação da ARTESP.

O segundo é a definição de uma metodologia provisória para avaliar possíveis desequilíbrios financeiros durante a chamada Fase I, correspondente à substituição do PIS e da Cofins pela CBS nos exercícios de 2027 e 2028.

A distinção entre os dois pontos é relevante.

O calendário organiza quando e como os impactos deverão ser avaliados.

A metodologia estabelece critérios para a análise dos efeitos da nova tributação sobre as condições financeiras dos contratos.

Na prática, uma concessionária pode alegar que determinada mudança tributária aumentou seus custos ou alterou receitas previstas. A avaliação regulatória precisa verificar se o efeito realmente ocorreu, qual sua dimensão e de que maneira deve ser tratado conforme a legislação e o contrato.

Da mesma forma, uma eventual redução de custos tributários também pode ser relevante para a análise do equilíbrio contratual, dependendo das regras aplicáveis.

A agência pretende receber contribuições antes de consolidar a regulamentação.

Como funciona a reforma tributária e o que muda com a CBS

A reforma tributária sobre o consumo foi instituída pela Emenda Constitucional 132, de 2023, e regulamentada, em sua etapa principal, pela Lei Complementar 214, de 2025.

O objetivo é substituir gradualmente parte dos tributos incidentes sobre bens e serviços por um modelo baseado na tributação sobre valor agregado.

Entre as principais mudanças está a criação de dois tributos.

A Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) é de competência federal e substituirá o PIS e a Cofins.

O Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) é de competência compartilhada entre estados e municípios e substituirá, progressivamente, o ICMS e o ISS.

Os dois tributos compõem o modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual, no qual a tributação ocorre segundo regras mais uniformes e com mecanismos de aproveitamento de créditos tributários, observadas as exceções legais.

A reforma também instituiu o Imposto Seletivo, voltado a determinados bens e serviços definidos na legislação.

Para o setor de transportes, essas mudanças exigem atenção porque atividades diferentes podem estar sujeitas a tratamentos tributários específicos.

Transporte coletivo de passageiros, serviços rodoviários, operações metropolitanas, concessões de infraestrutura e atividades complementares possuem características próprias que precisam ser consideradas na análise.

Além disso, os contratos existentes foram estruturados a partir de premissas de custos, receitas, investimentos e regras tributárias anteriores à implementação completa da reforma.

A passagem de um sistema para outro pode modificar essas premissas, o que explica a necessidade de avaliação contratual.

Por que 2027 e 2028 são importantes

A implementação da reforma tributária ocorre de maneira gradual.

O ano de 2026 foi previsto como etapa de transição e testes para os novos tributos, nos termos da legislação.

A partir de 2027, a CBS passa a desempenhar papel central na tributação federal sobre o consumo, em substituição ao PIS e à Cofins.

O mesmo período marca outras etapas da transição, enquanto a substituição gradual do ICMS e do ISS pelo IBS ocorrerá posteriormente, entre 2029 e 2032, com conclusão do novo sistema prevista para 2033.

Por isso, a ARTESP delimitou a primeira etapa da metodologia aos exercícios de 2027 e 2028.

Essa fase trata especificamente da transição dos tributos federais, sem abranger automaticamente todos os efeitos futuros da substituição dos impostos estaduais e municipais.

A implementação em etapas também permite que os efeitos sejam avaliados conforme as novas regras entram em funcionamento, em vez de considerar toda a reforma como uma alteração única e instantânea.

O que é o equilíbrio econômico-financeiro de uma concessão

Um contrato de concessão estabelece condições para a prestação de serviços ou exploração de infraestrutura durante determinado período.

Essas condições podem envolver investimentos, custos de operação, manutenção, despesas financeiras, receitas tarifárias, contraprestações públicas, indicadores de qualidade e obrigações de atendimento aos usuários.

O equilíbrio econômico-financeiro está relacionado à manutenção das condições contratuais e à distribuição dos riscos assumidos pelo poder concedente e pela concessionária.

Quando ocorre uma mudança relevante que não esteja atribuída ao risco exclusivo da empresa, pode surgir a discussão sobre a necessidade de recomposição desse equilíbrio.

A reforma tributária é uma das situações que podem provocar esse debate porque altera regras fiscais aplicáveis a atividades econômicas.

Isso não significa, porém, que qualquer mudança de tributação gere automaticamente direito a aumento de tarifa ou compensação financeira.

É necessário identificar o impacto efetivo, verificar o tratamento previsto na legislação e nos contratos e avaliar os mecanismos aplicáveis.

Também é importante considerar que o resultado da reforma pode variar de um contrato para outro.

Empresas com estruturas de custos distintas, níveis diferentes de utilização de créditos tributários e atividades submetidas a tratamentos fiscais específicos podem experimentar efeitos econômicos diferentes.

Por essa razão, uma metodologia de avaliação precisa permitir a apuração dos impactos reais, evitando que estimativas genéricas sejam automaticamente aplicadas a todos os contratos.

O que pode acontecer com as tarifas pagas pelos passageiros

A repercussão sobre as tarifas é um dos pontos de maior interesse público.

Em concessões de transporte, o equilíbrio econômico-financeiro pode ser tratado por mecanismos diferentes, dependendo do contrato.

Entre as possibilidades previstas em modelos de concessão estão revisões tarifárias, alterações de obrigações contratuais, compensações, ajustes de prazo e outras medidas juridicamente admitidas.

A escolha do mecanismo depende das características de cada contrato e das regras aplicáveis.

No caso dos transportes de passageiros, também é necessário distinguir a tarifa paga pelo usuário da remuneração efetivamente recebida pela concessionária.

Em determinados modelos, essas receitas podem coincidir em grande parte. Em outros, a remuneração envolve receitas complementares, pagamentos públicos ou mecanismos próprios de compensação.

Assim, um eventual impacto tributário sobre uma concessionária não deve ser confundido automaticamente com um aumento da passagem para o usuário.

A consulta anunciada nesta quarta-feira discute a metodologia de apuração dos possíveis desequilíbrios, não uma tabela de novos preços de passagens.

A análise deve considerar, ainda, os direitos dos passageiros, a continuidade dos serviços e a necessidade de transparência na utilização dos mecanismos de reequilíbrio.

Como a mudança interessa ao transporte rodoviário e às concessões de infraestrutura

As concessões de transporte e infraestrutura envolvem compromissos de longo prazo.

Ao longo da vigência contratual, concessionárias realizam despesas com trabalhadores, energia, combustíveis, materiais, tecnologia, manutenção e investimentos em equipamentos e instalações.

As receitas e os custos de cada atividade podem receber tratamentos diferentes no novo sistema tributário.

Por exemplo, empresas que administram infraestrutura rodoviária possuem uma estrutura operacional distinta daquela de uma transportadora de passageiros.

Da mesma forma, contratos de transporte metropolitano, exploração de terminais e outros serviços regulados podem possuir diferentes fontes de receita, obrigações de investimento e regras específicas.

A aplicação da reforma deve respeitar essas particularidades.

No caso dos ônibus, a discussão ocorre em um mercado que já enfrenta desafios relacionados à renovação de frota, aquisição de veículos menos poluentes, custos de operação, manutenção da oferta e financiamento dos serviços.

Nos sistemas ferroviários e nas concessões de infraestrutura, investimentos de longo prazo e obrigações contratuais também tornam relevante o acompanhamento das alterações fiscais.

Esses exemplos mostram a importância econômica do assunto para o setor, mas não significam que a consulta da ARTESP tenha aprovado compensações específicas para cada modalidade.

A delimitação concreta dos contratos abrangidos e dos critérios de cálculo deverá observar a regulamentação que resultar do procedimento.

Como participar da consulta pública

A ARTESP estabeleceu prazo de 30 dias para o recebimento das contribuições, entre 21 de outubro e 19 de novembro de 2026.

Os interessados deverão utilizar o modelo específico de documento disponibilizado pela agência.

O material preenchido deverá ser enviado em formato Word para o endereço eletrônico:

reformatributaria@artesp.sp.gov.br

No assunto da mensagem, a agência solicita a identificação do participante, seguida da referência à reforma tributária e à Consulta Pública 012/2026.

A documentação está prevista para consulta na área de Transparência e Participação Social da ARTESP.

Empresas concessionárias, entidades representativas, especialistas, usuários e demais interessados podem apresentar observações e sugestões dentro do prazo.

A participação pode contribuir para o debate sobre critérios de cálculo, transparência, tratamento dos efeitos tributários e preservação das condições de prestação dos serviços.

Encerrada a etapa de contribuições, caberá à agência analisar as manifestações e definir os encaminhamentos para a regulamentação.

A decisão final terá importância para o acompanhamento dos contratos de concessão nos próximos anos, quando as mudanças no sistema tributário brasileiro começarão a produzir efeitos mais amplos sobre a estrutura de custos e receitas das atividades econômicas.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes