“Lei da Buser” em MG: mais uma vez STF adia votação que determinaria se exigência de circuito fechado no fretamento e poder dos Estados são constitucionais ou não

ADAMO BAZANI

O Supremo Tribunal Federal (STF) deixou mais uma vez de realizar, nesta quarta-feira, 14 de outubro de 2026, a votação de um processo que pode definir os limites do poder dos Estados para regulamentar o fretamento de ônibus e a constitucionalidade da exigência de circuito fechado, pela qual um mesmo grupo de passageiros deve realizar a viagem de ida e volta no mesmo veículo. O julgamento envolve a Lei nº 23.941/2021, de Minas Gerais, conhecida como “Lei da Buser”, e interessa tanto às plataformas digitais de transporte quanto às empresas tradicionais de fretamento e às operadoras de linhas regulares.

O julgamento do processo foi adiado. A Ministra Cármen(relatora) decidiu não aceitar os pedidos da Abrati, e outros, como assistentes (amigos da causa). Cármen Lúcia decidiu isso momentos antes da sessão. Também havia vários pedidos de sustentação oral.

O processo, identificado como Recurso Extraordinário (RE) 1.506.410/MG, estava entre os assuntos previstos para a sessão desta quarta-feira (14), mas o plenário analisou outros temas. Ao anunciar a pauta de quinta-feira (15), o presidente do STF, ministro Edson Fachin, não mencionou o caso. A controvérsia envolve a obrigação de transportar um grupo previamente definido, a apresentação antecipada da lista de passageiros, a venda individualizada de lugares e a possibilidade de ônibus fretados realizarem viagens com características semelhantes às das linhas regulares.

O julgamento já havia sido adiado em 26 de agosto de 2026, por indicação da relatora, ministra Cármen Lúcia. Na ocasião, a magistrada considerou necessário assegurar a manifestação das partes após a apresentação de uma divergência no julgamento virtual.

A disputa está judicializada desde 2022, mas tem origem na aprovação da legislação mineira em setembro de 2021. A lei foi sancionada pelo governador Romeu Zema com vetos a dispositivos que restringiam o fretamento. A Assembleia Legislativa de Minas Gerais, entretanto, derrubou esses vetos em novembro daquele ano.

Um dos aspectos mais relevantes é que a controvérsia não se limita à Buser. A definição sobre a constitucionalidade das restrições pode repercutir em outros Estados, sobretudo na diferenciação entre fretamento eventual, fretamento contínuo e transporte regular de passageiros.

O que é a “Lei da Buser” e quais restrições foram impostas em Minas Gerais

A Lei Estadual nº 23.941, de 24 de setembro de 2021, estabelece condições para a prestação de serviços de fretamento contínuo ou eventual em viagens intermunicipais e metropolitanas.

A legislação prevê que a prestação do serviço depende de autorização do Departamento de Edificações e Estradas de Rodagem de Minas Gerais (DER-MG).

Essa autorização tem caráter precário, personalíssimo, intransferível e temporário. O pedido pode ser apresentado por empresas de diferentes portes ou cooperativas, com cadastramento dos veículos, dos condutores e dos responsáveis pelo serviço.

Entre as principais exigências estabelecidas pela legislação estão:

1. Circuito fechado: transporte de grupo previamente definido, com motivação comum, que parte de uma origem, segue até o destino e retorna no mesmo veículo utilizado na ida.

2. Lista nominal de passageiros: obrigação de encaminhar ao DER-MG a identificação das pessoas que serão transportadas.

3. Antecedência de seis horas: solicitação da autorização e envio da lista de passageiros até seis horas antes do início do primeiro trecho da viagem.

4. Limitação das alterações na lista: possibilidade de substituição de até dois passageiros ou 20% da capacidade do veículo, prevalecendo o maior desses limites, com comunicação até o início da viagem.

5. Proibição de venda individualizada por intermediários: restrição ao fretamento intermediado por terceiros que comercializem lugares de maneira fracionada ou individualizada.

6. Proibição de características de transporte regular: restrição a viagens habituais com regularidade de dias, horários ou itinerários, além da comercialização individual de passagens.

7. Restrições aos locais de embarque e desembarque: vedação, nas condições previstas na lei, ao embarque e desembarque ao longo do itinerário e em terminais rodoviários utilizados pelo transporte coletivo público.

8. Documentação durante a viagem: obrigação de o motorista portar a autorização, o documento fiscal do contrato de fretamento e a relação dos passageiros transportados.

A legislação também estabelece mecanismos de fiscalização e remete às penalidades previstas na legislação estadual e no Código de Trânsito Brasileiro.

No caso do transporte clandestino ou irregular, a Lei nº 19.445/2011, com as alterações promovidas pela Lei nº 23.941/2021, prevê multa de 1.000 Unidades Fiscais do Estado de Minas Gerais (Ufemgs), remoção do veículo e outras sanções, conforme a infração.

A multa pode ser duplicada em caso de reincidência e a legislação também alcança quem promove ou intermedeia serviços irregulares.

Há ainda tratamento específico para o fretamento destinado ao transporte intermunicipal de trabalhadores rurais, com dispensa de determinadas exigências cadastrais e de envio de listas, sem afastar as obrigações relacionadas à segurança.

Circuito fechado e circuito aberto: entenda as diferenças para passageiros e empresas

A expressão circuito fechado é um dos pontos centrais da disputa porque determina como a viagem fretada deve ser organizada e contratada.

No modelo tradicional de circuito fechado, um grupo contrata um ônibus para realizar um deslocamento com ida e volta, com passageiros previamente identificados.

Já no chamado circuito aberto, a contratação pode envolver viagens somente de ida ou deslocamentos nos quais não exista obrigação de retorno com o mesmo grupo e veículo.

O circuito aberto, por si só, não significa necessariamente venda individual de passagens. Essa é uma questão jurídica distinta, embora as duas práticas estejam relacionadas na discussão sobre os modelos de fretamento intermediados por aplicativos.

A diferença tem consequências operacionais e comerciais.

No circuito fechado, uma empresa que transporta determinado grupo precisa organizar o retorno conforme as condições do contrato e da regulamentação aplicável.

Em um modelo aberto, a transportadora pode, em tese, utilizar o veículo em outra viagem contratada de maneira independente, sem necessariamente transportar de volta os mesmos passageiros da primeira viagem.

Essa possibilidade pode modificar o aproveitamento dos ônibus, o planejamento dos deslocamentos e a composição dos custos operacionais.

Ao mesmo tempo, o debate envolve os limites entre a contratação de um serviço de fretamento e a oferta de viagens regulares com venda individual de passagens.

No transporte regular, as empresas operam serviços submetidos a regras específicas de autorização ou concessão, com obrigações relacionadas a itinerários, horários, atendimento aos passageiros e continuidade da prestação do serviço.

O STF deverá examinar a validade das restrições contestadas, levando em consideração essas diferenças e as competências constitucionais dos entes federativos.

Histórico completo: da aprovação da lei em 2021 aos adiamentos do julgamento no STF em 2026

A disputa sobre a chamada “Lei da Buser” envolve decisões legislativas, ações judiciais, medidas provisórias e votações no Supremo Tribunal Federal. A seguir, os principais acontecimentos em ordem cronológica.

1. Projeto de lei começa a tramitar na Assembleia de Minas Gerais — 2015

A legislação tem origem no Projeto de Lei nº 1.155/2015, apresentado na Assembleia Legislativa de Minas Gerais.

A proposta tratava da regulamentação do fretamento de veículos de transporte coletivo para viagens intermunicipais e metropolitanas.

Durante a tramitação, a discussão passou a envolver também as condições para a contratação das viagens e a diferença entre fretamento e transporte regular.

2. Assembleia aprova restrições e governador veta parte das regras — setembro de 2021

Em setembro de 2021, a Assembleia aprovou a proposição que deu origem à Lei nº 23.941.

O governador Romeu Zema sancionou a legislação em 24 de setembro, mas vetou dispositivos que considerou inadequados, incluindo a exigência de circuito fechado, a apresentação antecipada da lista de passageiros e a restrição à comercialização individualizada de lugares.

Na justificativa dos vetos, o Executivo questionou os efeitos dessas restrições sobre a prestação do serviço e o mercado de transporte fretado.

3. Assembleia derruba vetos de Romeu Zema — 17 de novembro de 2021

Os deputados estaduais rejeitaram os vetos do governador, restabelecendo os artigos 3º, 4º e 5º e dispositivos do artigo 6º da legislação.

A decisão colocou em vigor regras que haviam sido excluídas do texto sancionado, como a obrigatoriedade do circuito fechado e a proibição de intermediação de viagens com venda individualizada de lugares.

Foi esse conjunto de restrições que passou a ser contestado judicialmente.

4. Lei é questionada na Justiça mineira — 2022

O diretório estadual do Partido Novo apresentou uma ação de controle de constitucionalidade no Tribunal de Justiça de Minas Gerais.

A discussão envolvia artigos da Lei nº 23.941/2021 e as competências legislativas do Estado, além de questionamentos sobre a livre iniciativa e a separação dos Poderes.

O Tribunal de Justiça rejeitou a pretensão de declaração de inconstitucionalidade, o que levou o partido a recorrer ao STF.

5. Dispositivos são suspensos durante a tramitação do recurso — 2024

No andamento da controvérsia, foi concedido efeito suspensivo ao recurso extraordinário apresentado pelo Partido Novo.

Com isso, ficaram temporariamente suspensos os efeitos de dispositivos que tratavam do circuito fechado, das listas de passageiros, da antecedência da autorização e das restrições à comercialização e ao embarque.

Essa suspensão foi posteriormente revista pelo Supremo.

6. Cármen Lúcia restabelece a eficácia das restrições — dezembro de 2024

Em decisão monocrática publicada em 13 de dezembro de 2024, Cármen Lúcia cassou o efeito suspensivo que havia sido atribuído ao recurso extraordinário.

A medida restabeleceu a eficácia dos artigos 3º, 4º e 5º e dos dispositivos contestados do artigo 6º da Lei nº 23.941/2021.

A decisão teve consequência prática para a fiscalização e para as empresas de fretamento, uma vez que as restrições voltaram a produzir efeitos.

7. Cármen Lúcia rejeita o recurso extraordinário — 13 de outubro de 2025

A relatora negou provimento ao recurso do Partido Novo.

No entendimento apresentado, a legislação mineira encontrava amparo na competência residual dos Estados para disciplinar o transporte intermunicipal e metropolitano.

Cármen Lúcia também afastou as alegações de violação à separação dos Poderes e à reserva de administração.

A ministra considerou admissível a iniciativa parlamentar da legislação e apontou limites à revisão, pelo STF, de questões relacionadas à interpretação de normas locais.

8. Partido Novo apresenta embargos de declaração — 21 de outubro de 2025

Após a decisão, o Partido Novo apresentou embargos de declaração, alegando omissões que deveriam ser examinadas pelo Supremo.

O partido também pediu a alteração do resultado do julgamento, buscando afastar a decisão desfavorável e permitir nova análise da constitucionalidade dos dispositivos.

Os embargos passaram a concentrar a discussão subsequente.

9. Três ministros se manifestam pela manutenção da decisão — outubro e novembro de 2025

Na sessão virtual realizada de 31 de outubro a 10 de novembro de 2025, Cármen Lúcia votou por receber os embargos de declaração como agravo regimental e negar provimento ao pedido.

O entendimento foi acompanhado pelos ministros Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin.

Na sequência, André Mendonça pediu vista, suspendendo a análise para examinar o processo.

10. André Mendonça apresenta voto divergente — abril de 2026

O julgamento foi retomado no plenário virtual iniciado em 17 de abril de 2026.

André Mendonça apresentou voto divergente, defendendo o provimento parcial do recurso e a declaração de inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da legislação mineira:

• Artigo 3º, que estabelece a obrigatoriedade do circuito fechado e da relação nominal dos passageiros.

• Artigo 4º, que exige autorização e apresentação da lista com antecedência de seis horas.

• Artigo 5º, que limita as alterações na relação dos passageiros.

• Inciso I do artigo 6º, que proíbe o fretamento intermediado por terceiros com comercialização fracionada ou individualizada de lugares.

• Inciso III do parágrafo único do artigo 6º, que trata da restrição ao embarque e desembarque ao longo do itinerário e em terminais rodoviários utilizados pelo transporte público.

A divergência alcançava os pontos de maior repercussão para os modelos de fretamento intermediados por plataformas digitais.

11. Edson Fachin pede destaque para julgamento presencial — abril de 2026

Após a apresentação do voto de André Mendonça, o ministro Edson Fachin solicitou destaque do processo.

O pedido levou a discussão do ambiente virtual para o plenário presencial, onde os ministros poderiam debater a matéria.

Dessa maneira, o julgamento dos recursos passou a depender de nova deliberação em sessão presencial.

12. Processo entra na pauta de 26 de agosto de 2026, mas julgamento é adiado

O Supremo incluiu o caso na pauta de 26 de agosto de 2026.

No dia anterior, Cármen Lúcia apresentou despacho indicando a necessidade de garantir às partes a oportunidade de manifestação diante da retomada do julgamento presencial.

A relatora propôs que os embargados fossem intimados para apresentar contrarrazões, com posterior reinclusão do processo em pauta.

Em 26 de agosto, o plenário adiou a apreciação por indicação da ministra. A sessão foi presidida por Edson Fachin.

13. STF anuncia nova previsão de julgamento para 14 e 15 de outubro de 2026

Na programação oficial de outubro, o Supremo voltou a destacar o Caso Buser entre os assuntos previstos para as sessões dos dias 14 e 15.

O recurso foi colocado na relação de matérias destinadas ao plenário presencial, novamente sob a relatoria de Cármen Lúcia.

14. STF realiza sessão, mas não julga o Caso Buser — 14 de outubro de 2026

Na sessão desta quarta-feira, os ministros examinaram outros processos, e o RE 1.506.410/MG não chegou a ser chamado para votação.

Ao apresentar os julgamentos previstos para quinta-feira, Edson Fachin não mencionou a ação que discute a legislação mineira de fretamento.

O episódio representa mais uma oportunidade em que a controvérsia não chega a uma conclusão no plenário presencial.

Quem participa da disputa judicial

O recurso foi apresentado pelo diretório estadual do Partido Novo em Minas Gerais.

Entre os participantes e interessados no processo estão o Estado de Minas Gerais, a Assembleia Legislativa de Minas Gerais, a Confederação Nacional de Serviços (CNS), a Confederação Nacional do Transporte (CNT), a Buser Brasil Tecnologia Ltda., a Associação Brasileira dos Fretadores Colaborativos (Abrafrec), a Federação de Serviços de Minas Gerais e o Sindicato das Empresas de Transporte Turístico e de Fretamento do Estado de Minas Gerais.

A presença dessas entidades demonstra que a discussão envolve segmentos distintos da atividade econômica e da representação empresarial, com interesses relacionados à contratação, fiscalização e execução dos serviços de transporte de passageiros.

O que a decisão pode representar para a Buser, as empresas regulares e o fretamento tradicional

Uma eventual decisão favorável à constitucionalidade das restrições da legislação mineira poderá consolidar, no âmbito do processo, a possibilidade de o Estado exigir circuito fechado, listas antecipadas e condições específicas para o fretamento intermunicipal e metropolitano.

Caso prevaleça o entendimento divergente apresentado por André Mendonça, os dispositivos questionados poderão ser afastados, alterando as condições legais aplicáveis aos serviços de fretamento abrangidos pela lei.

Para as empresas tradicionais que operam linhas regulares, a discussão envolve a possibilidade de concorrência com viagens fretadas comercializadas em plataformas digitais, especialmente nos mercados em que há oferta de deslocamentos semelhantes.

No caso das empresas de fretamento, o resultado poderá influenciar as possibilidades de contratação das viagens, formação dos grupos, planejamento da utilização dos veículos e organização dos itinerários.

Para os passageiros, os efeitos poderão envolver as opções de serviços disponíveis, as formas de contratação e a oferta de viagens de ida e volta.

Outra questão importante é a diferenciação das competências regulatórias.

No transporte intermunicipal e metropolitano, a atuação regulatória cabe aos Estados, dentro dos limites constitucionais e da legislação nacional.

No transporte rodoviário interestadual, a competência é federal, exercida pela União por meio da ANTT.

A eventual decisão do Supremo sobre a legislação mineira poderá ser utilizada como referência em outras disputas judiciais envolvendo o setor, de acordo com os fundamentos adotados pelos ministros e o alcance jurídico do pronunciamento.

A controvérsia, portanto, ultrapassa a situação de uma plataforma específica. Envolve a definição dos limites da regulamentação do fretamento e de sua diferenciação em relação ao transporte regular de passageiros, justamente em um período de expansão das tecnologias de intermediação e comercialização de viagens rodoviárias.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes