Nunes Marques, do STF, autoriza Buser a voltar a operar no Paraná, afirma que falta de regulamentação não pode ser impedimento, mas não decide sobre legalidade ou não

Publicado em: 20 de julho de 2026

Decisão é provisória até julgamento pela Corte, mas especialista Ilo Löbel, ao Diário do Transporte, diz que discussão regulatória continua, não significando, portanto, o entendimento sobre se o modelo da Buser é ou não adequado à legislação atual

ADAMO BAZANI

Colaborou Yuri Sena

O ministro Nunes Marques, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu liminar para suspender os efeitos da decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) que, anteriormente, em atendimento à Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina (FEPASC), havia proibido a atuação do aplicativo de ônibus rodoviários Buser, no Paraná.

Com isso, a gigante de tecnologia poderá voltar com a atividade de fretamento em circuito aberto, o que não é permitido pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), no Estado do Paraná, enquanto o recurso extraordinário não é julgado definitivamente.

Apesar de ser uma decisão é provisória até julgamento pela Corte, o advogado especializado em regulação de mercado rodoviário, Ilo Löbel, ao Diário do Transporte, diz que entendimento pode influenciar outros processos semelhantes

Segundo Lobel, a decisão vai além do caso da Buser porque desloca a discussão para o plano constitucional.

“O principal ponto da decisão é que o STF deixa de analisar apenas as regras da ANTT e passa a discutir princípios constitucionais, como a livre iniciativa, a livre concorrência e a inovação. A mensagem é que a ausência de regulamentação, por si só, não basta para impedir uma nova atividade econômica.”

O processo leva ao STF uma das principais discussões regulatórias do transporte rodoviário de passageiros dos últimos anos: até que ponto a ausência de uma regulamentação específica permite ou impede o funcionamento de novos modelos de negócios baseados em plataformas digitais.

Na prática, o ministro suspendeu os efeitos do acórdão do TRF-4, que havia considerado irregular o modelo conhecido como “fretamento colaborativo em circuito aberto”, utilizado pela Buser. Mas a decisão não significa que Nunes Marques classificou automaticamente a operação da Buser como legal ou ilegal.

O que o ministro entendeu é que o fato de não haver uma regulação específica não pode ser motivo para impedir uma determinada atividade econômica.

A decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) que declarou irregular o modelo de operação da Buser no Paraná foi proferida em 31 de agosto de 2021, pela 3ª Turma do tribunal. O TRF-4 proibiu a plataforma de intermediar viagens interestaduais de fretamento com origem ou destino no Paraná, por entender que o modelo caracterizava um serviço regular disfarçado de fretamento em circuito fechado.

Circuito fechado é permitido pela ANTT ao fretamento e consiste, por exemplo, na obrigatoriedade de as viagens não poderem ter paradas, embarques e desembarques no meio do caminho; proíbe vendas individuais de passagens e assentos e determina que o mesmo grupo de passageiros na ida seja o da volta.

Já o circuito aberto, que permite estas operações, mas obriga a concessão de gratuidades e cumprimento de horários e itinerários, independentemente da ocupação mínima dos ônibus, só é permitido para o serviço regular, ou seja, as “viações de linhas fixas que saem das rodoviárias”.

Ao julgar o processo, o TRF-4 concluiu que a plataforma oferecia viagens com características típicas de linhas regulares, como frequência fixa, horários determinados e venda individualizada de lugares, utilizando empresas autorizadas apenas para o fretamento em circuito fechado.

Segundo o tribunal, isso criaria um sistema paralelo de transporte interestadual e uma concorrência considerada potencialmente desleal com as empresas autorizadas para o serviço regular. O acórdão também afirmou que, enquanto não houvesse regulamentação específica para esse novo modelo, sua operação deveria permanecer proibida.

Nunes Marques: ausência de regra não significa proibição

Na avaliação do ministro do STF, esse entendimento do TRF4 contraria princípios constitucionais relacionados à livre iniciativa.

“A ausência de disciplina regulatória específica para determinada atividade econômica não conduz, por si só, à sua vedação. Ao contrário, em regime fundado na livre iniciativa, a falta de regulamentação, em princípio, preserva a liberdade de atuação dos agentes privados.”  – diz trecho do despacho.

Para Nunes Marques, a Constituição estabelece como regra a liberdade econômica, cabendo restrições apenas quando houver previsão legal expressa.

Segundo o Ministro, a ausência de regulação sobre esta atividade é o que impede a modernização do setor

“Não se mostra compatível com a ordem constitucional e legal condicionar a inovação privada à prévia edição de disciplina regulatória específica. Compreensão diversa converteria a ausência de regulação em verdadeiro obstáculo ao desenvolvimento tecnológico e à livre iniciativa.”

Referência ao caso Uber

Ao fundamentar a decisão, Nunes Marques utilizou precedentes do próprio Supremo envolvendo a Uber e outras plataformas digitais.

Segundo ele, o STF já consolidou entendimento de que a regulação não deve servir para impedir a entrada de novos concorrentes apenas para preservar agentes econômicos já estabelecidos.

O ministro também citou julgamentos das ADIs 5.549 e 6.270, nos quais o Supremo reconheceu que a abertura do transporte rodoviário interestadual à concorrência traz benefícios ao mercado e aos usuários.

Ao reproduzir parte desse entendimento, destacou que a abertura do mercado amplia a concorrência; favorece a inovação tecnológica; melhora a qualidade dos serviços e reduz custos aos passageiros.

Segundo o especialista, chama a atenção o fato de o ministro ter utilizado como fundamento a própria decisão do STF que confirmou a constitucionalidade do regime de autorização do transporte rodoviário interestadual de passageiros, no julgamento da ADI 5.549.

“Ao citar esse precedente, o ministro reforça que a concorrência e a abertura do mercado são valores que também devem orientar a interpretação das normas do setor.”

Ilo Löbel da Luz destaca ainda a referência feita pelo ministro à teoria da captura regulatória, desenvolvida pelo economista George Stigler.

“Ao mencionar essa teoria, o ministro sinaliza que a regulação não pode ser utilizada para proteger empresas já estabelecidas contra novos concorrentes. Seu objetivo deve ser promover o interesse público e estimular a concorrência.”

Ministro vê benefício ao consumidor

Outro fundamento utilizado foi o impacto que a paralisação da plataforma poderia causar aos passageiros.

Na decisão, Nunes Marques registrou que, conforme os dados apresentados no processo, entre 2018 e 2026 a plataforma intermediou mais de 1,34 milhão de viagens, transportando cerca de 27,48 milhões de passageiros.

O ministro também observou que a maioria dos usuários utiliza a plataforma em razão do menor preço das viagens, sendo que 62% recebem até três salários mínimos e mais da metade não possui automóvel.

“O fato de não haver regulamentação específica não deve ter o condão de impedir a atividade da Buser (…). Além disso, a existência de novos entrantes no mercado de transporte interestadual de passageiros agrega a potencialidade de melhora dos serviços e barateamento das passagens disponibilizadas ao consumidor final.”

Caso ainda não foi finalizado:

A decisão não encerra a disputa jurídica.

O ministro apenas concedeu efeito suspensivo ao recurso extraordinário da Buser, permitindo que a plataforma continue operando no Paraná até que o STF julgue definitivamente o mérito da controvérsia constitucional.

O julgamento futuro deverá definir se plataformas digitais de intermediação de fretamento colaborativo podem atuar sem regulamentação específica ou se sua operação depende de novas regras da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).

Independentemente do resultado final, a liminar sinaliza que o Supremo tende a analisar a discussão sob a ótica da livre iniciativa, da inovação tecnológica e da concorrência, e não apenas pela interpretação das normas infralegais atualmente aplicadas ao transporte por fretamento.

Para Ilo Löbel, é necessário destacar que a decisão de Nunes Marques não se diz que o modelo proposto pela Buser é legal ou não e sim, trata-se de um contraponto ao entendimento do TRF4 sobre o fato de a ausência de uma regulação em si não pode significar automaticamente uma proibição.

“O STF ainda não decidiu se o modelo de negócio da empresa é compatível com a legislação do transporte rodoviário nem afastou a aplicação das regras da ANTT sobre fretamento. O que foi decidido, neste momento, é que a falta de regulamentação específica, isoladamente, não justifica impedir o funcionamento da plataforma até o julgamento definitivo.”

Na avaliação do especialista, a decisão também aumenta a pressão para que a ANTT avance na regulamentação das plataformas digitais.

“O recado do STF é claro: quando surgem novos modelos de negócio, o papel do regulador deve ser estabelecer regras para sua atuação, e não impedir seu funcionamento apenas porque ainda não existe uma disciplina específica.”

 

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes