“Depois de 18 anos para abrir o mercado, vantagem será de quem conseguir permanecer”, analisa advogado Ilo Löbel sobre Janela Extraordinária da ANTT

ADAMO BAZANI

O transporte rodoviário interestadual de passageiros no Brasil chega a novembro de 2026 a um momento decisivo de uma transformação regulatória que levou aproximadamente 18 anos para se concretizar. A Janela Extraordinária nº 1/2024, conduzida pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), está na fase de apresentação de lances para mercados submetidos a processo seletivo, com encerramento previsto para 13 de novembro. Para o advogado Ilo Löbel da Luz, especialista em regulação do transporte rodoviário interestadual de passageiros (TRIP), a principal mudança não se limita à possibilidade de novas empresas ingressarem no mercado: o desafio passa a ser o cumprimento permanente das condições que permitem às transportadoras continuar operando.

Em análise encaminhada ao Diário do Transporte, o advogado resgata a trajetória jurídica e administrativa do setor desde o vencimento das antigas permissões, em outubro de 2008, passando pelo fracasso do projeto de licitação conhecido como ProPass Brasil, pela adoção do regime de autorização, pelas disputas no Tribunal de Contas da União (TCU) e no Supremo Tribunal Federal (STF), até a regulamentação que atualmente orienta a abertura de mercados. As considerações foram organizadas no formato de perguntas de Adamo Bazani e respostas baseadas no artigo de Ilo, preservando os argumentos do especialista, sem apresentá-las como declarações colhidas em uma conversa presencial ou gravada.

O Diário do Transporte acompanha de maneira contínua e aprofundada a Janela Extraordinária, em uma cobertura especializada que se diferencia pelo exame das decisões administrativas, dos processos judiciais, das planilhas de mercados e dos possíveis efeitos sobre a concorrência, as empresas e os passageiros. O veículo se apresenta como o único meio de comunicação jornalístico profissional dedicado ao acompanhamento sistemático e detalhado de todas as etapas desse procedimento.

O acompanhamento tem mostrado que a abertura de mercados está longe de representar um processo exclusivamente administrativo. A ANTT precisou suspender, retomar e reprocessar etapas em decorrência de decisões judiciais, enquanto empresas disputam mercados anteriormente atendidos por poucos operadores ou considerados desatendidos.

A situação mais recente foi formalizada pelo Comunicado SUPAS nº 46, de 23 de outubro de 2026. O documento atualizou resultados para cumprir decisões judiciais relacionadas às empresas Auto Viação Progresso, Kandango Transportes e Turismo e Viação Amarelinho Transporte de Passageiros.

Essas determinações provocaram bloqueio de mercados, reinclusão e exclusão de solicitações e mudanças na situação de mercados inicialmente contemplados ou submetidos à seleção. A ANTT esclareceu que não houve revisão geral dos critérios de classificação nem alteração da data de corte do procedimento.

Com isso, o prazo de apresentação de lances, inicialmente previsto para terminar em 6 de novembro, foi prorrogado para 13 de novembro de 2026. O início, em 26 de outubro, foi mantido.

A análise de Ilo também chama atenção para uma mudança que deve ganhar importância depois da distribuição dos mercados: a fiscalização continuada das empresas autorizadas, com exigências patrimoniais, operacionais, documentais e de atendimento ao consumidor.

O debate envolve a Resolução ANTT nº 6.033/2023, que disciplina as autorizações, e a Resolução nº 6.074/2025, relacionada ao regime de fiscalização e sanções.

A seguir, os principais pontos do artigo de Ilo Löbel da Luz, em formato de entrevista jornalística, com perguntas editoriais de Adamo Bazani.

ENTREVISTA – ILO LÖBEL DA LUZ

Adamo Bazani – O senhor afirma que foram necessários 18 anos para abrir o mercado de transporte rodoviário interestadual de passageiros. Por que esse processo demorou tanto?

Ilo Löbel da Luz – A origem desse período está em outubro de 2008, quando venceram as permissões das empresas que operavam as linhas interestaduais. A Constituição Federal de 1988 já havia estabelecido a exigência de licitação para concessões e permissões de serviços públicos, mas o setor continuou funcionando com títulos antigos.

Em 1993, o Decreto nº 952 prorrogou essas permissões por 15 anos, até outubro de 2008. A ANTT foi criada em 2001, mas os estudos para licitar as linhas começaram somente por volta de 2007.

Quando as permissões venceram, o Estado não havia conseguido concluir a licitação. A solução adotada foi permitir a continuidade das operações por meio de autorizações especiais, precárias e renovadas periodicamente.

Essa situação acabou preservando a estrutura existente. As empresas que já operavam continuaram atendendo seus mercados, enquanto a entrada de novos operadores permaneceu extremamente limitada.

O resultado foi um mercado praticamente congelado durante anos.

Adamo Bazani – O ProPass Brasil foi apresentado como uma solução para o setor. O que estava previsto e por que a iniciativa não conseguiu avançar?

Ilo Löbel da Luz – O ProPass Brasil, lançado em 2008, previa a licitação de aproximadamente duas mil linhas interestaduais, com permissões de 15 anos.

A proposta enfrentou resistências do setor, divergências relacionadas à frota necessária para a operação, discussões sobre estimativas de demanda e sucessivos adiamentos.

O edital foi publicado em 2013, depois de pressão da Justiça Federal, mas o procedimento licitatório não se concretizou.

Portanto, o modelo que deveria substituir as antigas permissões também não conseguiu solucionar o problema da entrada de empresas.

O setor permaneceu dependente das autorizações especiais, sem uma abertura efetiva e estruturada à concorrência.

Adamo Bazani – Em que momento a legislação brasileira começou a abandonar a ideia de licitar linhas para permitir a entrada de empresas por autorização?

Ilo Löbel da Luz – A mudança central ocorreu com a Lei nº 12.996, de 2014, que substituiu o regime de permissão pelo de autorização para o transporte rodoviário interestadual de passageiros.

A nova legislação estabeleceu um modelo sem licitação e sem limitação do número de autorizações, ressalvadas as situações de inviabilidade operacional.

Foi uma transformação importante porque o serviço passou a ser explorado por conta e risco das empresas, com liberdade de preços e sem a mesma estrutura contratual das antigas permissões.

A Resolução ANTT nº 4.770, de 2015, regulamentou esse sistema e criou o Termo de Autorização de Serviços Regulares, conhecido como TAR.

As autorizações especiais ainda precisaram ser prorrogadas para assegurar a continuidade do atendimento aos passageiros durante a transição.

Assim, a mudança legislativa foi importante, mas não produziu imediatamente a abertura efetiva dos mercados.

Adamo Bazani – Se a lei de 2014 já permitia a entrada de novas empresas, por que a abertura continuou enfrentando dificuldades?

Ilo Löbel da Luz – Porque a existência de uma previsão legal não significa que sua aplicação administrativa ocorra sem resistência ou questionamentos.

Um momento importante foi a Deliberação ANTT nº 955, de 2019, que facilitou a inclusão de novos mercados e estimulou uma grande quantidade de pedidos de autorização.

A iniciativa, entretanto, foi questionada no Tribunal de Contas da União pela Associação Nacional das Empresas de Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros, a Anatrip.

Em março de 2021, o TCU determinou cautelarmente a suspensão das autorizações abrangidas pela medida.

Essa situação manteve a entrada de novos mercados travada até fevereiro de 2023, quando o plenário do Tribunal revogou a cautelar, condicionando as outorgas à observância de critérios de viabilidade técnica e econômica.

Foi mais uma etapa de uma disputa que envolvia a interpretação do modelo de autorização e as condições necessárias para sua implementação.

Adamo Bazani – O Supremo Tribunal Federal também teve participação decisiva nesse processo. O que foi definido?

Ilo Löbel da Luz – A discussão chegou ao Supremo por meio das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 5.549 e nº 6.270, que questionavam aspectos do regime de autorização.

A Procuradoria-Geral da República e a Anatrip estavam entre os responsáveis pelos questionamentos.

Enquanto a controvérsia permanecia em discussão, outras normas foram editadas para estruturar a abertura do mercado, entre elas o Decreto nº 10.157, de 2019, e a Lei nº 14.298, de 2022.

A lei de 2022 introduziu a previsão de processo seletivo para situações de inviabilidade.

Em março de 2023, o STF validou, por sete votos a quatro, a constitucionalidade do regime de autorização.

Esse julgamento foi fundamental para consolidar juridicamente o modelo.

A discussão sobre a possibilidade de operar por autorização recebeu, portanto, uma definição importante do Supremo. Isso não impediu que surgissem novos questionamentos judiciais relacionados à forma de aplicação das regras e à condução dos procedimentos administrativos.

Adamo Bazani – A Resolução nº 6.033, de 2023, é considerada o marco regulatório da atual Janela Extraordinária. Qual foi sua principal mudança?

Ilo Löbel da Luz – A resolução modificou a lógica de organização do setor.

O sistema deixou de se concentrar exclusivamente na linha e passou a considerar o conceito de mercado, relacionado ao atendimento entre localidades.

A ANTT passou a classificar os mercados segundo critérios de atendimento e concorrência, estabelecendo procedimentos específicos para a entrada de novos operadores.

Nesse contexto foram criadas as janelas de requerimento de autorização.

Mas a mudança mais profunda não está somente na forma de entrada.

A regulamentação passou a dar grande importância às condições necessárias para que uma empresa mantenha sua autorização.

Isso significa que a obtenção do TAR deixa de representar, isoladamente, uma garantia de permanência no mercado.

Adamo Bazani – O que muda, na prática, para uma empresa que recebe uma autorização?

Ilo Löbel da Luz – A transportadora precisa manter o atendimento às condições regulatórias durante todo o período de operação.

Entre as exigências estão certidões, patrimônio líquido positivo, capital social integralizado, adesão ao Consumidor.gov.br, funcionamento de Serviço de Atendimento ao Consumidor e cumprimento do esquema operacional autorizado.

Esses elementos não devem ser compreendidos apenas como documentos apresentados em uma etapa inicial.

São condições de manutenção do TAR e podem ser verificadas pela agência reguladora a qualquer momento.

Essa é a principal transformação do modelo.

Anteriormente, a disputa regulatória estava muito concentrada na obtenção do direito de operar.

Agora, além de conseguir a autorização, a empresa precisa demonstrar continuamente que possui condições para permanecer no mercado.

Adamo Bazani – A primeira Janela Extraordinária enfrentou suspensões judiciais e mudanças de cronograma. O que esses acontecimentos demonstram sobre a implantação do novo modelo?

Ilo Löbel da Luz – A primeira janela colocou à prova uma estrutura regulatória construída ao longo de muitos anos.

O procedimento enfrentou uma suspensão relacionada a uma ação civil pública entre janeiro e agosto de 2025 e outra decorrente de medida cautelar do STF entre julho e agosto de 2026.

Depois da retomada, os resultados foram divulgados em setembro de 2026 e novamente processados em outubro para cumprimento de decisões judiciais.

O Comunicado SUPAS nº 46 atualizou os resultados e prorrogou o encerramento da apresentação de lances para 13 de novembro.

Portanto, não estamos diante de uma mudança simples.

Há um histórico prolongado de disputas jurídicas, ajustes administrativos e necessidade de conciliar a abertura dos mercados com as decisões do Poder Judiciário.

A conclusão dessa fase representa um passo importante, mas ainda há outras etapas administrativas antes que as autorizações se convertam efetivamente em novas operações.

Adamo Bazani – O que acontece depois do encerramento dos lances, em 13 de novembro? As empresas já poderão começar a operar?

Ilo Löbel da Luz – O encerramento dos lances não representa o início automático da operação.

Ainda existem providências administrativas para a obtenção do Termo de Autorização de Serviços Regulares.

Uma delas é a etapa de confirmação do pedido de TAR, cujo rito prevê prazo de 48 horas na fase correspondente do procedimento.

As empresas precisam observar as condições estabelecidas pela ANTT e os prazos de cada etapa.

A expectativa apresentada na análise é de que, para a maior parte dos mercados, a efetiva operação ocorra somente em meados de 2027.

Por isso, é importante diferenciar a conclusão da disputa pela oportunidade de operar da efetiva prestação do serviço ao passageiro.

Adamo Bazani – A fiscalização ganha uma importância ainda maior nesse novo cenário?

Ilo Löbel da Luz – Sim. A Resolução ANTT nº 6.074, de 2025, complementa esse desenho regulatório.

A norma, em vigor desde 18 de agosto de 2026, organiza o regime de fiscalização e sanções, prevê o tratamento da subautorização e reforça o combate ao transporte clandestino.

A lógica é que a autorização seja acompanhada de mecanismos permanentes de verificação das obrigações assumidas pelas transportadoras.

Entretanto, a implementação desse sistema ainda é parcial.

Das cinco instruções normativas previstas para complementar a regulamentação, apenas a relacionada aos fatos geradores havia sido editada no cenário examinado.

Além disso, as transportadoras permanecem provisoriamente na classe B do Índice de Qualidade do Transporte.

Isso demonstra que a estrutura jurídica avançou, mas a execução integral da fiscalização ainda depende de providências adicionais.

Adamo Bazani – Qual é a importância do Monitriip e da qualidade das informações fornecidas pelas empresas?

Ilo Löbel da Luz – O Monitriip terá uma função fundamental na aplicação prática do modelo.

A qualidade dos dados desse sistema influenciará a classificação dos mercados e a avaliação de cada empresa.

Essas informações serão relevantes para o acompanhamento do desempenho operacional e das condições de prestação do serviço.

Portanto, a capacidade de registrar e fornecer dados confiáveis deixa de ser uma obrigação meramente acessória.

Ela passa a integrar o funcionamento do sistema regulatório.

A eficácia da fiscalização dependerá da qualidade das informações disponíveis para a ANTT e da capacidade da agência de utilizá-las adequadamente.

Adamo Bazani – O transporte clandestino continuará sendo um dos maiores desafios para as empresas autorizadas?

Ilo Löbel da Luz – O transporte irregular permanece como uma das principais distorções concorrenciais do setor.

O novo marco regulatório prevê instrumentos para reforçar o combate a essas operações.

Entretanto, a efetividade das normas depende de fiscalização e aplicação das sanções previstas.

Uma empresa autorizada assume obrigações administrativas, operacionais e de atendimento ao passageiro.

Se operadores irregulares atuam sem observar as mesmas exigências, ocorre um desequilíbrio nas condições de concorrência.

Por isso, a implementação do novo modelo precisa ser acompanhada de uma atuação efetiva contra o transporte clandestino.

Adamo Bazani – Além das mudanças regulatórias, as empresas enfrentam pressões sobre seus custos. Como o novo sistema responde a essa realidade?

Ilo Löbel da Luz – O regime de autorização transfere às transportadoras os riscos econômicos da atividade.

Isso significa que as empresas precisam administrar seus custos sem contar com um contrato de concessão ou permissão que ofereça os mesmos mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro.

Existem pressões que podem afetar o setor, entre elas a discussão sobre o fim da escala de trabalho 6×1 e a reoneração da folha de pagamentos.

São fatores que podem alterar a estrutura de despesas das empresas.

Nesse modelo, a gestão financeira e operacional ganha importância porque a continuidade da autorização depende também da manutenção das condições exigidas pela regulamentação.

A competitividade não se resume, portanto, à conquista de novos mercados.

Ela envolve a capacidade de sustentar a operação ao longo do tempo.

Adamo Bazani – A Janela Extraordinária também pode influenciar a realização das futuras janelas ordinárias?

Ilo Löbel da Luz – Sim. A consolidação da primeira Janela Extraordinária é importante para a implementação das próximas etapas do modelo.

O procedimento atual reúne questões administrativas, judiciais e operacionais que precisam ser solucionadas.

A primeira janela ordinária depende da consolidação da extraordinária.

Por isso, a conclusão adequada do processo em andamento tem importância que ultrapassa os mercados atualmente analisados.

Ela servirá como referência para a aplicação do modelo de entrada de empresas nas próximas oportunidades.

Adamo Bazani – Depois de tantas mudanças e disputas judiciais, podemos considerar encerrada a discussão sobre quem tem direito de operar no transporte rodoviário interestadual?

Ilo Löbel da Luz – A discussão histórica sobre o regime jurídico aplicável recebeu uma definição fundamental com a consolidação do modelo de autorização.

Durante aproximadamente quatro décadas, grande parte das controvérsias regulatórias esteve relacionada ao direito de operar e à forma de delegação dos serviços.

O novo sistema modifica essa realidade.

A entrada ocorre por meio das regras de autorização e dos procedimentos previstos na regulamentação.

O foco passa a ser também a permanência da transportadora no mercado, mediante o cumprimento contínuo de requisitos.

Isso não significa o desaparecimento das disputas judiciais, mas uma mudança no centro das preocupações regulatórias.

O título de autorização não deve ser visto como um direito que, depois de obtido, dispensa novas verificações.

É uma condição que precisa ser mantida permanentemente.

Adamo Bazani – Qual é, então, a principal mensagem para as empresas que estão disputando mercados nesta primeira Janela Extraordinária?

Ilo Löbel da Luz – A abertura do mercado é resultado de uma transformação que levou aproximadamente 18 anos para chegar à fase atual.

Mas entrar é apenas uma parte do desafio.

As empresas precisarão demonstrar capacidade de cumprir suas obrigações, manter as condições econômico-financeiras exigidas, executar os serviços de acordo com os esquemas autorizados e atender às regras de qualidade e fiscalização.

O modelo passa a valorizar a capacidade de permanência.

Depois de tantos anos discutindo como abrir o mercado, o setor entra em uma fase em que a vantagem competitiva será de quem conseguir permanecer nele.

Janela Extraordinária: o que está em jogo em novembro de 2026

A análise de Ilo Löbel da Luz ocorre em um momento em que as disputas administrativas pela entrada em novos mercados continuam convivendo com decisões judiciais capazes de modificar os resultados do procedimento.

Como vem acompanhando o Diário do Transporte, o Comunicado SUPAS nº 45, publicado em setembro, havia estabelecido o período de 26 de outubro a 6 de novembro de 2026 para os lances das empresas participantes de processos seletivos.

Posteriormente, em 23 de outubro, a ANTT publicou o Comunicado SUPAS nº 46, prorrogando o prazo final para 13 de novembro.

A mudança não foi apresentada pela agência como uma reabertura geral das inscrições ou uma nova oportunidade indiscriminada para solicitação de mercados.

O objetivo foi incorporar os efeitos de determinações judiciais relacionadas a empresas específicas e ajustar a base de solicitações.

Entre as empresas relacionadas pela própria ANTT estão a Auto Viação Progresso, a Kandango Transportes e Turismo e a Viação Amarelinho Transporte de Passageiros.

Os ajustes exigiram bloqueio de determinados mercados, reinclusão e exclusão de solicitações e alterações nas classificações resultantes do procedimento.

Outro aspecto importante é que nem todos os mercados seguem o mesmo caminho administrativo.

Existem situações de atendimento insuficiente ou inexistente, mercados classificados como monopolistas e casos nos quais a concorrência entre interessados exige processo seletivo.

Assim, a apresentação de lances corresponde a uma etapa específica, não à totalidade dos procedimentos que compõem a Janela Extraordinária.

A abertura também não significa que todas as empresas interessadas poderão começar imediatamente a transportar passageiros. A emissão das autorizações, o cumprimento das obrigações regulatórias e os prazos para início da operação continuam sendo etapas fundamentais.

A discussão envolve ainda um dos pontos mais sensíveis do transporte interestadual: a possibilidade de ampliação da concorrência sem comprometer a regularidade dos serviços, a segurança jurídica e a fiscalização.

Para os passageiros, uma abertura efetiva poderá representar mais alternativas de empresas, horários e serviços, dependendo dos mercados e da capacidade de implementação das novas operações.

Para as transportadoras, representa a possibilidade de expansão, mas também a necessidade de manter estruturas operacionais e financeiras compatíveis com as obrigações previstas no novo marco regulatório.

O Diário do Transporte continuará acompanhando os resultados da Janela Extraordinária, as decisões judiciais que possam modificá-los, a emissão dos termos de autorização e o início efetivo das operações.

O acompanhamento busca distinguir as empresas que efetivamente obtiverem autorização daquelas que ainda dependam de etapas administrativas, evitando que expectativas comerciais sejam confundidas com direitos de operação já constituídos.

A transformação descrita por Ilo Löbel da Luz representa, portanto, mais do que a abertura de novos mercados. Trata-se de uma mudança na relação entre o Estado, as transportadoras e os passageiros, na qual a obtenção da autorização deixa de ser o principal ponto de chegada e passa a representar o início de um acompanhamento regulatório contínuo.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes