Novo adiamento do STF sobre “Lei da Buser” mantém indefinição para passageiros e empresas; especialista alerta para possíveis efeitos nas regras da ANTT

ADAMO BAZANI

O novo adiamento do julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a chamada “Lei da Buser”, de Minas Gerais, prolonga a indefinição sobre os limites da regulamentação estadual do fretamento de ônibus e pode ter consequências também para o transporte rodoviário interestadual. A discussão envolve a exigência de circuito fechado, que obriga o retorno do mesmo grupo de passageiros no veículo utilizado na ida, a proibição da comercialização individualizada de lugares por intermediários e as diferenças entre os serviços de fretamento e as linhas regulares. O processo estava previsto para esta quarta-feira, 14 de outubro de 2026, mas não foi chamado para votação.

Além dos reflexos para transportadoras tradicionais, empresas de fretamento e plataformas digitais como a Buser, o julgamento interessa diretamente aos passageiros, que dependem da definição das condições legais de oferta dos serviços e das responsabilidades dos operadores. Em artigo de análise encaminhado ao criador e editor-chefe do Diário do Transporte, Adamo Bazani, o advogado Ilo Löbel da Luz, especialista em regulação da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) para o transporte rodoviário interestadual de passageiros, avalia que, embora o Recurso Extraordinário (RE) 1.506.410/MG trate de uma legislação estadual, os fundamentos adotados pelo STF poderão ser utilizados em disputas sobre as próprias regras federais do fretamento.

A controvérsia envolve a Lei nº 23.941/2021, de Minas Gerais, e a regulamentação estadual que disciplina o fretamento intermunicipal e metropolitano.

O julgamento presencial já havia sido adiado em 26 de agosto deste ano, por indicação da relatora, ministra Cármen Lúcia. Naquela ocasião, a ministra considerou necessário assegurar às partes a oportunidade de apresentar suas manifestações após a transferência da análise do plenário virtual para o presencial.

Na terça-feira (13), véspera da nova sessão, Cármen Lúcia assinou outra decisão relacionada ao processo. Desta vez, negou os pedidos da Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros (Abrati) e da Federação dos Trabalhadores em Transportes Rodoviários, Urbanos, Próprios, Vias Rurais, Públicas e Áreas Internas no Estado de Minas Gerais (Fettrominas) para participar como amici curiae, expressão jurídica utilizada para identificar entidades admitidas a contribuir com informações e argumentos em processos de maior relevância.

A ministra, entretanto, recebeu as manifestações das duas entidades como memoriais, permitindo que os argumentos escritos sejam considerados no processo.

A decisão de 13 de outubro trata especificamente desses pedidos de participação. O adiamento da apreciação prevista para esta quarta-feira decorre do fato de o recurso não ter sido chamado durante a sessão, e não de uma nova determinação expressa de adiamento contida nesse documento.

Especialista alerta que decisão sobre Minas poderá atingir argumentos utilizados contra regras da ANTT

Para Ilo Löbel da Luz, a principal consequência do julgamento poderá estar nos fundamentos jurídicos que os ministros adotarem para decidir se a legislação mineira é constitucional.

Na análise enviada ao Diário do Transporte, o especialista afirma:

“A disputa é estadual, mas o resultado alcança o transporte interestadual.”

O advogado explica que a discussão envolve a compatibilidade das restrições ao fretamento com a livre iniciativa e a livre concorrência, princípios constitucionais utilizados em processos que questionam os limites da intervenção estatal em atividades econômicas.

Segundo Ilo, caso o Supremo considere que determinadas exigências da lei mineira violam esses princípios, o entendimento poderá fortalecer questionamentos dirigidos às normas federais aplicáveis ao fretamento interestadual.

Isso ocorre porque o transporte intermunicipal é regulamentado pelos Estados, enquanto o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros está sujeito à competência da União, exercida pela ANTT.

A exigência de circuito fechado também aparece na regulamentação federal do fretamento, mas por meio de instrumentos normativos diferentes daqueles utilizados por Minas Gerais.

O especialista cita, entre os fundamentos históricos das regras federais, o Decreto nº 2.521/1998 e a Resolução ANTT nº 4.777/2015.

A distinção jurídica é relevante: em Minas Gerais, a exigência contestada foi estabelecida por lei estadual, enquanto a regulamentação federal do fretamento foi construída por decretos e resoluções administrativas.

Para Ilo, essa diferença poderá ganhar importância se o STF adotar interpretação restritiva sobre a possibilidade de impor obstáculos à atividade econômica.

O advogado resume o possível desdobramento:

“O STF vai julgar uma lei de Minas Gerais. O transporte interestadual vai conviver com o argumento que sair desse julgamento.”

Isso não significa que uma eventual declaração de inconstitucionalidade das regras mineiras revogaria automaticamente as normas da ANTT. O efeito dependeria do conteúdo da decisão do Supremo, de seu alcance e da aplicação dos fundamentos em outros processos.

Cármen Lúcia nega participação formal da Abrati e da Fettrominas, mas recebe argumentos escritos

A decisão assinada pela ministra Cármen Lúcia em 13 de outubro acrescenta um novo elemento à disputa entre os diferentes segmentos do transporte rodoviário de passageiros.

A Abrati, que representa empresas de transporte rodoviário de passageiros, havia solicitado ingresso no processo em 31 de agosto de 2026.

A Fettrominas, entidade de representação dos trabalhadores do setor em Minas Gerais, apresentou pedido semelhante em 3 de setembro.

Ambas pretendiam participar como amici curiae, condição que possibilita a apresentação de argumentos técnicos e jurídicos, inclusive em sustentação oral, conforme as regras aplicáveis.

A relatora considerou que os pedidos foram apresentados fora do prazo admitido pela jurisprudência do Supremo.

Segundo a decisão, o recurso já havia sido liberado para inclusão em pauta em 22 de outubro de 2025, enquanto as solicitações das duas entidades foram protocoladas apenas entre agosto e setembro de 2026.

A ministra citou precedentes segundo os quais a admissão de terceiros nessa condição deve ocorrer até a liberação do processo para julgamento.

Em sua decisão, Cármen Lúcia determinou:

“Indefiro os pedidos de ingresso […] como amici curiae no processo e recebo as presentes petições como memoriais.”

A diferença é importante. Abrati e Fettrominas poderão ter seus argumentos escritos considerados, mas não terão, por força desses pedidos, as prerrogativas processuais de participantes formalmente admitidos como amici curiae.

O Partido Novo de Minas Gerais, autor do recurso, havia se manifestado contrariamente ao ingresso das duas entidades em 13 de outubro.

Em reportagem anterior, o Diário do Transporte já havia mostrado a iniciativa da Abrati e os questionamentos relacionados à representação dos interesses do transporte regular no julgamento.

Na ocasião, Ilo Löbel da Luz defendeu a participação da entidade como forma de ampliar a representação dos diferentes modelos de transporte no processo.

Na nova análise encaminhada ao jornal, o advogado volta ao assunto e observa que a decisão reduziu as possibilidades de participação oral desses representantes.

Segundo ele, a Confederação Nacional do Transporte (CNT) permanece entre os participantes do processo, assim como entidades ligadas ao fretamento colaborativo.

A Buser e a Associação Brasileira dos Fretadores Colaborativos (Abrafrec) também constam entre os terceiros interessados já admitidos.

Transporte regular e fretamento têm obrigações diferentes, destaca advogado

Outro ponto abordado por Ilo Löbel da Luz é a diferença entre o funcionamento das linhas regulares e os serviços contratados por fretamento.

No transporte regular, as empresas estão sujeitas às condições estabelecidas nos contratos, nas autorizações e nas normas específicas de cada serviço.

Essas obrigações podem envolver atendimento a localidades com menor demanda, manutenção de horários e itinerários, cumprimento de requisitos operacionais e concessão de benefícios tarifários previstos na legislação.

Já o fretamento possui natureza contratual e características operacionais próprias, não sendo necessariamente obrigado a manter atendimento regular às mesmas localidades nem a cumprir o conjunto de obrigações de uma transportadora que opera linhas regulares.

O advogado apresenta o argumento utilizado pela CNT em defesa da diferenciação entre os dois serviços.

Segundo a entidade, as linhas de maior movimento ajudam a sustentar a operação de ligações com demanda reduzida, especialmente em municípios do interior.

Nesse entendimento, a utilização do fretamento com características semelhantes às do transporte regular, mas sem as mesmas obrigações, poderá modificar as condições de concorrência.

Ilo sintetiza a posição defendida pela CNT:

“Só existe concorrência justa quando todos jogam pelas mesmas regras.”

A questão é especialmente relevante nas rotas de maior demanda, nas quais empresas autorizadas a prestar serviço regular disputam passageiros com viagens oferecidas por plataformas digitais.

Para as empresas de fretamento colaborativo, por outro lado, a discussão envolve a possibilidade de utilizar novas formas de contratação e comercialização, ampliando as alternativas disponíveis ao público.

O ponto central do julgamento será determinar quais restrições podem ser legitimamente impostas ao fretamento e quais, eventualmente, representam obstáculos desproporcionais ao exercício da atividade.

Dados apresentados pelos fretadores colaborativos provocam discussão sobre concentração de mercado

No artigo encaminhado ao Diário do Transporte, Ilo também examina números apresentados pela Abrafrec ao Supremo.

Segundo a entidade, cinco grupos empresariais concentram aproximadamente 59% das operações consideradas em seu levantamento.

A associação também aponta a existência de 207 municípios sem linhas saindo de seus territórios, 183 linhas concedidas sem viagens registradas e uma participação de 1,2% do fretamento colaborativo no mercado analisado em 2024.

Esses dados fazem parte dos argumentos apresentados pela representação dos fretadores colaborativos e são utilizados para sustentar questionamentos sobre as condições de concorrência e a oferta de serviços.

Ilo, entretanto, considera que esses indicadores, isoladamente, não justificam a eliminação das restrições aplicáveis ao fretamento.

Em sua avaliação, a existência de linhas concedidas sem operação efetiva exige fiscalização e cobrança das obrigações contratuais, inclusive com as providências regulatórias pertinentes.

O advogado também questiona a conclusão de que os índices de concentração apresentados sejam suficientes para caracterizar uma situação anticoncorrencial.

Outro ponto levantado por ele é o risco de o fretamento com comercialização individualizada concentrar suas operações nas ligações de maior demanda, sem assumir o atendimento às localidades menos rentáveis.

Trata-se de uma das divergências centrais entre os setores envolvidos no processo: de um lado, os argumentos favoráveis à abertura de novas formas de contratação; de outro, a defesa de regras que preservem a distinção entre a operação regular e o fretamento.

O que pode acontecer com as regras do fretamento após o julgamento

O advogado apresenta três possibilidades principais para o resultado do julgamento, cada uma com consequências diferentes para passageiros, empresas e órgãos reguladores.

Na primeira hipótese, o Supremo manteria o entendimento anteriormente apresentado por Cármen Lúcia, favorável à validade das disposições questionadas.

O especialista considera que, se a decisão permanecer fundamentada essencialmente na competência estadual e na interpretação de normas locais, seus efeitos jurídicos mais diretos poderão ficar concentrados em Minas Gerais.

Na segunda possibilidade, prevaleceria entendimento semelhante à divergência apresentada por André Mendonça no julgamento virtual de abril de 2026.

O ministro manifestou-se pela inconstitucionalidade dos artigos 3º, 4º e 5º, do inciso I do artigo 6º e do inciso III do parágrafo único do mesmo artigo da Lei nº 23.941/2021.

Esses dispositivos abrangem a exigência de circuito fechado, a apresentação antecipada das listas de passageiros e determinadas restrições à comercialização e à operação do fretamento.

A terceira possibilidade, mencionada por Ilo, seria uma solução intermediária, preservando parte das exigências e afastando determinadas proibições à atuação das plataformas.

Nesse cenário, o especialista considera que a fiscalização poderia se tornar mais complexa, especialmente para diferenciar a contratação de um veículo por um grupo da venda individual de passagens em um serviço com características regulares.

Essa solução intermediária é uma hipótese de análise apresentada pelo advogado, não um voto já confirmado dos ministros.

Decisões envolvendo a Buser no Paraná e processo entre viações mineiras ampliam discussão

O artigo também relaciona o julgamento da lei mineira a uma decisão do ministro Nunes Marques envolvendo a operação da Buser no Paraná.

Segundo Ilo, a decisão de julho de 2026, que permitiu à plataforma retomar atividades naquele Estado, utilizou fundamentos próximos aos apresentados por André Mendonça em seu voto divergente no processo mineiro.

O especialista ressalta que a CNT procurou diferenciar as situações, argumentando que Minas Gerais possui legislação estadual específica disciplinando o fretamento.

A distinção é relevante para a análise dos poderes dos Estados e das normas federais aplicáveis ao transporte.

Outro processo que evidencia a importância nacional da discussão envolve as empresas Pampulha Viagens e Turismo e Viação Sandra, de Minas Gerais.

Como noticiou o Diário do Transporte, a Primeira Turma do STF registrou empate em um julgamento relacionado ao tema.

De um lado, os ministros Flávio Dino e Cármen Lúcia se manifestaram pela rejeição do agravo analisado.

De outro, Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin defenderam o sobrestamento do processo até a definição do RE 1.506.410/MG.

O julgamento foi suspenso em razão do empate.

A situação demonstra que a definição sobre a legislação mineira já influencia discussões judiciais paralelas sobre transporte rodoviário de passageiros.

Quais são os próximos passos esperados no Supremo

O RE 1.506.410/MG está na fase de julgamento dos embargos de declaração apresentados pelo Partido Novo contra a decisão de Cármen Lúcia que havia rejeitado seu recurso extraordinário.

Embora a controvérsia tenha origem em um recurso já examinado individualmente pela relatora, o procedimento ganhou maior alcance após a apresentação de votos divergentes e o pedido de destaque para julgamento presencial.

Os próximos passos processuais envolvem a definição de nova oportunidade para apreciação pelo plenário e a retomada do debate entre os ministros.

O histórico recente ajuda a compreender a situação:

1. Em 13 de outubro de 2025, Cármen Lúcia negou provimento ao recurso do Partido Novo, mantendo o entendimento favorável à legislação mineira.

2. No julgamento virtual iniciado em 31 de outubro de 2025, Alexandre de Moraes e Cristiano Zanin acompanharam a relatora, enquanto André Mendonça pediu vista.

3. Em abril de 2026, André Mendonça apresentou divergência favorável à declaração de inconstitucionalidade de parte das restrições estaduais.

4. Edson Fachin solicitou destaque, transferindo o caso para julgamento presencial.

5. Em 26 de agosto, o julgamento foi adiado por indicação de Cármen Lúcia, diante da necessidade de assegurar a manifestação das partes.

6. Em 13 de outubro, a relatora indeferiu a participação formal da Abrati e da Fettrominas como amici curiae, mas recebeu suas manifestações como memoriais.

7. Em 14 de outubro, o processo voltou a constar da pauta, mas não foi chamado para votação.

No julgamento presencial, os ministros poderão apresentar seus votos, debater as questões constitucionais e definir se mantêm ou modificam o entendimento anteriormente adotado.

Com o pedido de destaque, a votação será retomada no plenário presencial, e os posicionamentos registrados anteriormente no ambiente virtual deverão ser novamente considerados na formação do resultado.

Também poderá haver novas divergências, propostas de ajuste dos fundamentos jurídicos, pedidos de vista ou outras providências processuais.

Depois da conclusão do julgamento, caberá ao Supremo proclamar o resultado e formalizar a decisão, estabelecendo os efeitos sobre os dispositivos questionados.

A depender dos fundamentos adotados, a decisão poderá influenciar a análise de outros processos envolvendo a competência regulatória dos Estados, a atividade de fretamento e as exigências estabelecidas pela ANTT.

Passageiros precisam de definição sobre oferta, segurança e responsabilidades

Para além das divergências entre transportadoras tradicionais, empresas de fretamento e plataformas digitais, a discussão tem efeitos sobre os passageiros.

É o usuário quem depende de informações claras sobre a natureza do serviço contratado, as condições da viagem, as responsabilidades da empresa transportadora e as alternativas disponíveis em caso de cancelamentos, atrasos e outras ocorrências.

A definição das regras também envolve a identificação dos órgãos responsáveis pela fiscalização, as exigências de segurança dos veículos e a capacidade de verificar se determinada operação corresponde efetivamente a um fretamento ou apresenta características de transporte regular.

Para as empresas, a conclusão do julgamento poderá orientar decisões sobre oferta de viagens, investimentos, contratação de serviços e organização de operações.

Para os órgãos reguladores, poderá estabelecer parâmetros jurídicos relevantes para a fiscalização e a diferenciação dos modelos de transporte.

Ilo Löbel da Luz chama atenção para uma questão que permanecerá mesmo depois da decisão do Supremo: o poder de fiscalização da ANTT sobre o transporte interestadual.

O especialista menciona a Nota Técnica SEI nº 7.338/2026, na qual, segundo sua análise, a agência trata das características que permitem identificar serviços de fretamento utilizados para realizar operações semelhantes às de linhas regulares.

Entre os elementos examinados estão a frequência das viagens, a comercialização individual de passagens e os embarques realizados ao longo do itinerário.

Assim, uma eventual mudança no entendimento constitucional sobre o circuito fechado não elimina, por si só, a necessidade de fiscalização das condições de operação dos serviços.

O que poderá mudar é a base jurídica utilizada para sustentar ou questionar determinadas exigências.

A indefinição mantém em discussão não apenas as possibilidades de atuação das empresas, mas também as condições de concorrência, a oferta de transporte em diferentes localidades e a segurança jurídica para quem presta e utiliza os serviços.

Enquanto o plenário não conclui a análise, continuam produzindo efeitos as normas vigentes e as decisões judiciais aplicáveis a cada situação.

A decisão aguardada pelo setor poderá estabelecer parâmetros importantes para o transporte rodoviário de passageiros em Minas Gerais e influenciar futuras discussões sobre a regulamentação do fretamento no restante do país.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes