Itamarati e Progresso entram na Justiça e questionam classificação de mercados em janela extraordinária da ANTT

“A classificação é uma fotografia, mas o mercado continua se movendo depois que ela é tirada”, afirma o advogado e especialista em regulação do transporte interestadual Ilo Löbel da Luz

ADAMO BAZANI

A Expresso Itamarati e a Auto Viação Progresso recorreram à Justiça, em ações distintas, para questionar a classificação dada pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) a mercados incluídos na Janela Extraordinária nº 01/2024. As empresas sustentam que ligações consideradas desatendidas ou operadas por apenas uma transportadora já contavam, na prática, com mais de uma operação, inclusive serviços mantidos por decisões judiciais e, em parte dos casos citados pela Itamarati, posteriormente regularizados pela própria agência.

A discussão ganhou novo peso depois que a ANTT retomou o procedimento, como mostrou em primeira mão o Diário do Transporte no domingo, 14 de setembro de 2026. A agência marcou para o período de 26 de outubro a 6 de novembro de 2026 a apresentação de lances pelas transportadoras interessadas nos mercados submetidos a processo seletivo. Enquanto a Progresso já obteve uma decisão liminar favorável para mercados específicos, a Itamarati apresentou em 16 de setembro uma nova ação, na qual afirma ter identificado 255 pares de cidades cuja classificação não corresponderia à situação operacional existente.

Os números da Itamarati, entretanto, representam uma alegação da empresa, baseada nas planilhas e nos documentos anexados ao processo. Ainda deverão ser analisados pela Justiça e não significam que a ANTT ou o Judiciário já tenham reconhecido erro na classificação dos 255 mercados.

Para o advogado e consultor Ilo Löbel da Luz, especialista na regulação do Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros, os dois casos colocam em discussão a necessidade de atualização das informações consideradas pela agência entre a classificação inicial e a efetiva emissão das autorizações.

“A classificação de um mercado funciona como uma fotografia, mas o mercado continua se movendo depois que ela é tirada. Entre a classificação e a efetiva emissão de uma autorização podem acontecer muitas coisas: uma decisão judicial pode permitir uma operação, a ANTT pode regularizar uma situação e uma transportadora pode começar a operar. Se esses fatos alteram a quantidade de operadores existente, eles também alteram a premissa que justificou a classificação original”, analisa.

A declaração de Ilo representa uma avaliação técnica do especialista. A informação objetiva constante dos processos é que as empresas pedem a retirada de mercados específicos da Janela Extraordinária e o remanejamento para a Janela Ordinária, ou, alternativamente, uma nova análise individualizada pela ANTT.

Progresso conseguiu liminar para 17 mercados atendidos também pela Gravataense

A ação da Auto Viação Progresso foi apresentada em 6 de julho de 2026 e envolve 17 mercados entre municípios de Pernambuco, Paraíba, Ceará e Rio Grande do Norte. Entre os pares relacionados pela empresa estão Campina Grande (PB)–Recife (PE), Campina Grande (PB)–Caruaru (PE), Campina Grande (PB)–Santa Cruz do Capibaribe (PE), Campina Grande (PB)–Toritama (PE), Santa Luzia (PB)–Recife (PE), Barbalha (CE)–Recife (PE), Cajazeiras (PB)–Recife (PE), Sousa (PB)–Recife (PE), Pombal (PB)–Recife (PE), Crato (CE)–Patos (PB) e Missão Velha (CE)–Campina Grande (PB).

Segundo a Progresso, esses mercados eram atendidos por autorizações administrativas concedidas à empresa e também pela Rodoviária Gravataense, que operava amparada por decisão judicial e por ato da SUPAS editado em cumprimento à ordem da Justiça.

A Progresso não sustentou que uma operação sub judice tivesse a mesma estabilidade jurídica de uma autorização administrativa definitiva. A alegação foi de que, enquanto a decisão judicial permanecesse válida e o serviço estivesse efetivamente em funcionamento, essa operação não poderia ser simplesmente desconsiderada na apuração do número de transportadoras presentes em cada mercado.

A empresa afirmou que havia prestação efetiva do serviço, com venda de passagens, circulação de ônibus, captação de passageiros e interferência concreta sobre a demanda. Na avaliação apresentada pela Progresso, deixar de contabilizar essa operação faria um mercado atendido por duas empresas aparecer, para fins regulatórios, como se tivesse apenas uma.

Em 8 de julho de 2026, o juiz federal Alaôr Piacini, da 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, concedeu tutela de urgência à Progresso.

Na decisão, o magistrado entendeu que a Rodoviária Gravataense deveria ser considerada no cálculo da quantidade de operadores enquanto permanecesse vigente a autorização decorrente da decisão judicial. O juiz avaliou que os mercados atendidos pelas duas empresas não poderiam ser oferecidos pela Janela Extraordinária, cujo objetivo é alcançar mercados desatendidos ou atendidos por apenas uma transportadora.

A decisão determinou que a ANTT suspendesse os efeitos da Janela Extraordinária sobre os mercados relacionados pela Progresso e se abstivesse de praticar atos de consolidação, deferimento, emissão de novos TARs (Termos de Autorização) ou modificação de autorizações decorrentes do procedimento extraordinário.

O magistrado também autorizou o remanejamento desses mercados para a Janela Ordinária enquanto permanecessem atendidos pelas duas transportadoras. Trata-se de uma decisão provisória, concedida antes do julgamento definitivo da ação.

Para Ilo Löbel, a decisão é relevante por reconhecer que a precariedade jurídica de uma operação amparada pela Justiça não elimina seus efeitos práticos enquanto a ordem judicial estiver em vigor.

“Uma operação sub judice pode ser precária quanto ao título que lhe dá sustentação, mas ela não é inexistente. Há ônibus circulando, passagens sendo vendidas, passageiros sendo transportados e demanda sendo disputada. A decisão da 17ª Vara reconhece que essa realidade precisa ser considerada para definir o procedimento regulatório aplicável”, afirma o especialista.

Itamarati aponta 255 mercados em quatro grupos

A Expresso Itamarati apresentou sua ação em 16 de setembro de 2026, dois dias depois de a ANTT anunciar a retomada da Janela Extraordinária. A empresa pede uma liminar para suspender os efeitos do procedimento sobre 255 mercados relacionados em quatro planilhas anexadas ao processo.

De acordo com o levantamento elaborado pela transportadora, os mercados estão divididos da seguinte maneira:

• 42 classificados pela ANTT como desatendidos;
• 19 classificados como atendidos por apenas uma transportadora;
• 153 descritos pela empresa como mercados completamente atendidos, mas classificados de forma incompatível com essa condição;
• 41 inseridos em um segundo grupo de mercados que a Itamarati também considera completamente atendidos.

A soma chega aos 255 mercados mencionados pela empresa. A Itamarati pede que cada caso seja reavaliado individualmente, considerando operações próprias, autorizações concedidas a outras transportadoras, serviços mantidos por decisões judiciais e atos administrativos editados depois da classificação original.

A empresa solicita, em caráter liminar, que a ANTT não processe lances, não consolide resultados e não emita nem altere Termos de Autorização relacionados aos mercados contestados.

A Itamarati também pede o remanejamento das solicitações para a Janela Ordinária. Subsidiariamente, caso a Justiça não determine a mudança de procedimento, a transportadora requer que a agência faça uma reavaliação individualizada e fundamentada antes de praticar qualquer ato de outorga.

Diferentemente do processo da Progresso, no qual já foi proferida uma liminar, os documentos analisados da ação da Itamarati mostram os pedidos formulados pela empresa e as provas apresentadas para sustentá-los. Até esse estágio processual, não há nos anexos uma decisão judicial reconhecendo como incorreta a classificação dos 255 mercados.

Itamarati cita regularizações feitas pela própria ANTT

A ação da Itamarati acrescenta um elemento à discussão que vai além da existência de operações sub judice. Segundo a transportadora, determinadas operações que inicialmente dependiam de decisões judiciais foram regularizadas administrativamente pela própria ANTT durante o andamento da Janela Extraordinária.

A empresa menciona as Decisões SUPAS nº 587 e nº 588, ambas de 2026, por meio das quais teriam sido emitidos Termos de Autorização para operações anteriormente mantidas judicialmente. Esses atos, segundo a Itamarati, alteraram a situação jurídica e operacional dos mercados.

A argumentação é de que, mesmo que a ANTT tivesse desconsiderado as operações judiciais na fotografia inicial, a posterior emissão de autorizações administrativas deveria provocar uma atualização da classificação antes da concessão de novos mercados a terceiros.

Em sua análise, Ilo Löbel diferencia as duas situações.

“Há um primeiro debate sobre os efeitos de uma operação sub judice enquanto a decisão judicial permanece vigente. Há também um segundo debate, ainda mais objetivo: o que acontece quando a própria ANTT transforma aquela situação em uma autorização administrativa? Nesse caso, deixa de existir apenas uma mudança operacional e passa a existir uma alteração formal promovida pela agência”, explica.

Novamente, trata-se de uma interpretação do especialista e da tese defendida pela Itamarati. Caberá à ANTT apresentar sua resposta no processo e ao Judiciário decidir se os atos posteriores exigiam ou não uma revisão das listas da Janela Extraordinária.

Critério da ANTT deixou operações judiciais fora da contagem

A controvérsia tem relação direta com o Comunicado SUPAS nº 38, de 6 de outubro de 2025. Pelo critério adotado na ocasião, os mercados operados por força de decisões judiciais não seriam considerados na classificação como desatendidos ou atendidos por apenas uma transportadora.

Foi a aplicação desse critério que levou a Progresso e a Itamarati a sustentar que a base de dados da janela não refletia integralmente os serviços existentes.

No Comunicado SUPAS nº 41, de 24 de abril de 2026, a agência divulgou planilhas referentes aos mercados desatendidos, aos atendidos por apenas uma transportadora, às empresas contempladas diretamente e aos casos que deveriam passar pela fase de lances.

Em 11 de maio de 2026, o Comunicado SUPAS nº 42 determinou o reprocessamento das solicitações. O motivo indicado nos documentos judiciais foi a alteração do status de mercados provocada por regularizações administrativas realizadas com fundamento na Deliberação ANTT nº 470/2025.

Entretanto, em 8 de junho de 2026, o Comunicado SUPAS nº 43 tornou sem efeito o comunicado anterior, manteve os resultados e as planilhas divulgados em abril e prorrogou até 10 de julho o prazo para que empresas contempladas diretamente em mercados desatendidos solicitassem a emissão de novos TARs ou a modificação de documentos existentes.

A mudança de orientação é um dos fundamentos apresentados pela Itamarati. A empresa afirma que a própria ANTT chegou a reconhecer que as regularizações posteriores alteravam o status dos mercados, mas depois manteve as planilhas anteriores.

“A discussão mostra por que a atualização da base não é uma questão apenas burocrática. A classificação determina quantas empresas podem entrar e qual rito deve ser aplicado. Quando muda a quantidade real ou formal de operadores, pode mudar também o procedimento adequado”, opina Ilo Löbel.

Empresas não pedem o fechamento dos mercados

Tanto a Progresso quanto a Itamarati afirmam nas ações que não pretendem impedir definitivamente o ingresso de novos operadores nem questionar a competência da ANTT para promover a abertura do transporte interestadual.

A divergência está no caminho regulatório usado para avaliar uma nova entrada.

Pela regra transitória do artigo 232 da Resolução ANTT nº 6.033/2023, a Janela Extraordinária foi direcionada aos mercados que não eram atendidos e aos que contavam com apenas uma transportadora. Para um mercado desatendido, a norma permite a entrada de duas novas autorizatárias. Para um mercado atendido por apenas uma empresa, admite uma nova autorizatária.

Já a Janela Ordinária envolve uma avaliação mais ampla, na qual podem ser considerados dados de demanda, eficiência, movimentação de passageiros, quantidade efetiva de operadores, viabilidade econômica e relação entre mercados principais, subsidiários e intermediários.

É essa diferença que, segundo as empresas, torna a classificação decisiva. Um mercado apontado como desatendido ou monopolista pode avançar pela via extraordinária. Caso seja reconhecido como já atendido por duas ou mais operações, eventual nova entrada deverá ser analisada pelo rito ordinário.

“A pergunta não é simplesmente ‘quem pode entrar?’. Antes disso, existe uma pergunta anterior: qual é a situação real desse mercado e qual é o procedimento regulatório adequado para decidir uma nova entrada?”, afirma Ilo.

O especialista ressalta que essa observação não significa defender a reserva dos mercados às transportadoras atuais.

“Considerar as operações existentes não significa fechar o mercado. Significa identificar corretamente o ponto de partida. Depois disso, a ANTT pode analisar uma nova entrada pelo procedimento correspondente à situação encontrada”, acrescenta.

Janela foi suspensa pelo STF e retomada após reconsideração

Além das discussões específicas levantadas pelas duas empresas, a Janela Extraordinária passou por uma suspensão de alcance nacional determinada pelo STF (Supremo Tribunal Federal).

Em 9 de julho de 2026, um dia depois da decisão favorável à Progresso, o ministro André Mendonça concedeu medida cautelar na Reclamação nº 86.498 e suspendeu o processo seletivo. A decisão considerou alegações sobre possíveis fragilidades no sistema eletrônico usado para a apresentação dos lances.

Em cumprimento à cautelar, a SUPAS publicou, em 14 de julho, o Comunicado nº 44, interrompendo o andamento da janela.

Posteriormente, a medida foi reconsiderada pelo STF, permitindo que a ANTT desse continuidade ao procedimento. No Comunicado SUPAS nº 45, de 14 de setembro de 2026, a agência informou a retomada da Janela Extraordinária nº 01/2024.

Como mostrou em primeira mão o Diário do Transporte, o sistema será disponibilizado entre 26 de outubro e 6 de novembro de 2026 para que as transportadoras apresentem os lances referentes aos mercados submetidos ao processo seletivo.

A retomada não elimina automaticamente decisões específicas, como a liminar obtida pela Progresso. A suspensão nacional determinada pelo STF e a ordem da 17ª Vara Federal tratam de controvérsias diferentes: a primeira envolveu o sistema e o andamento geral do processo seletivo; a segunda analisou a classificação de mercados determinados e a necessidade de considerar a operação da Rodoviária Gravataense.

Processos colocam em debate o momento em que a fotografia deve ser atualizada

As ações não discutem apenas listas ou classificações administrativas. Elas colocam em debate qual deve ser o momento de referência para a ANTT determinar se um mercado está desatendido, se é operado por uma empresa ou se já possui dois ou mais operadores.

A agência adotou uma base e um critério para organizar a Janela Extraordinária. Progresso e Itamarati alegam que fatos posteriores — decisões judiciais ainda vigentes, início efetivo de operações e regularizações administrativas — alteraram o cenário antes da conclusão do procedimento.

Para Ilo Löbel, o desafio regulatório é conciliar segurança jurídica com a necessidade de trabalhar com informações atuais.

“Uma fotografia é necessária para que o procedimento tenha previsibilidade e não seja reaberto indefinidamente. Mas, quando surge um fato relevante que modifica a premissa básica da classificação, é preciso avaliar se ainda existe correspondência entre a lista e a realidade. O equilíbrio está em definir quais alterações são juridicamente relevantes e até que momento podem ser incorporadas”, afirma.

No caso da Progresso, a Justiça entendeu, provisoriamente, que a operação sub judice da Gravataense precisava ser computada enquanto permanecesse vigente. No caso da Itamarati, ainda caberá ao Judiciário avaliar se os documentos e as regularizações indicados pela empresa justificam a suspensão ou a revisão dos 255 mercados contestados.

A ANTT, por sua vez, mantém a retomada geral da Janela Extraordinária e o calendário da fase de lances entre 26 de outubro e 6 de novembro de 2026. A página oficial do procedimento está disponível no portal da agência.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes