ANTT e Fepasc recorrem ao STF contra liminar que liberou Buser no Paraná e reabrem disputa sobre circuito aberto no fretamento

Publicado em: 31 de agosto de 2026

Agência afirma que mais de 92% das viagens analisadas da plataforma se concentram entre São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, enquanto federação questiona até se recurso da Buser poderia ser analisado pelo Supremo; advogado especializado Ilo Löbel da Luz avalia que julgamento definitivo do mérito pode ficar para 2027

ADAMO BAZANI

A ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) e a Fepasc (Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina) recorreram ao STF (Supremo Tribunal Federal) contra a decisão provisória do ministro Nunes Marques que permitiu à Buser voltar a operar no Paraná. Os dois recursos tentam derrubar a liminar, mas seguem caminhos diferentes: a agência concentra a argumentação nas diferenças entre o fretamento autorizado e o serviço regular de ônibus e diz que a operação intermediada pela plataforma apresenta características de linhas; a Fepasc questiona inclusive se o recurso da Buser reúne condições jurídicas para ser analisado pelo Supremo.

A discussão envolve diretamente o chamado circuito fechado, exigido pela regulamentação federal para o fretamento, e o circuito aberto, característico das linhas regulares. A ANTT afirma ainda que, das 15.647 viagens cadastradas da Buser examinadas pela fiscalização, 14.460, mais de 92%, ficaram concentradas entre São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, o que, segundo a agência, indicaria preferência pelos corredores de maior demanda e rentabilidade. A Buser sustenta posição oposta: afirma ser uma plataforma tecnológica que aproxima passageiros e transportadoras autorizadas e defende a liberdade econômica para o modelo que comercialmente denomina “fretamento colaborativo”. A expressão, porém, não constitui modalidade jurídica de transporte reconhecida hoje pela legislação ou pela regulamentação da ANTT.

Como já mostrou o Diário do Transporte, Nunes Marques não declarou em julho que o modelo da Buser é definitivamente legal. O ministro suspendeu, de forma provisória, os efeitos da decisão do TRF-4 (Tribunal Regional Federal da 4ª Região) que impedia as operações com origem ou destino no Paraná, enquanto o recurso apresentado pela empresa ainda é discutido.

O que são os recursos apresentados agora por ANTT e Fepasc

Os dois documentos são agravos internos.

Apesar do nome técnico, o funcionamento pode ser explicado de maneira simples: Nunes Marques tomou sozinho uma decisão provisória dentro do processo. ANTT e Fepasc estão dizendo ao próprio STF que discordam e pedem uma nova análise.

Primeiro, o próprio ministro pode reconsiderar aquilo que decidiu.

Caso mantenha sua posição, os recorrentes pedem que a questão seja levada aos demais ministros competentes para o julgamento colegiado.

Portanto, os agravos não são ainda o julgamento definitivo sobre a legalidade ou ilegalidade da operação da Buser. Eles discutem, neste momento, se a liminar concedida por Nunes Marques deve continuar valendo enquanto o processo principal prossegue.

Os recursos também não significam, por si mesmos, que a decisão de julho tenha deixado de produzir efeitos. Para isso, é necessária uma nova decisão judicial.

O agravo da ANTT foi apresentado pela Procuradoria-Geral Federal, em nome da agência. O recurso da Fepasc foi assinado pelo escritório Justen, Pereira, Oliveira & Talamini. Nos dois casos, o pedido principal é a reconsideração da liminar e, se isso não ocorrer, sua revisão pelo colegiado.

O que Nunes Marques decidiu em julho

A controvérsia começou muito antes de chegar ao Supremo.

A Fepasc entrou na Justiça contra o modelo de operação da Buser. Em 2021, a 3ª Turma do TRF-4 concluiu que o serviço intermediado pela plataforma possuía características de transporte regular, apesar de utilizar transportadoras autorizadas apenas para fretamento.

O tribunal apontou, entre outros aspectos, a oferta frequente de viagens, horários definidos, comercialização individualizada de lugares e possibilidade de o passageiro comprar apenas um trecho.

Para o TRF-4, isso equivaleria, na prática, a operar transporte regular em circuito aberto sem a autorização correspondente. O STJ (Superior Tribunal de Justiça) posteriormente manteve o resultado contrário à Buser.

Ao analisar o caso provisoriamente em 17 de julho de 2026, Nunes Marques adotou outro enfoque.

O ministro partiu da livre iniciativa e entendeu que a simples ausência de uma regulamentação específica para uma atividade econômica nova não seria suficiente, por si só, para proibi-la.

“A ausência de disciplina regulatória específica para determinada atividade econômica não conduz, por si só, à sua vedação”, escreveu o ministro.

Nunes Marques também considerou que uma exigência de regulamentação prévia pode se transformar em barreira à inovação e mencionou precedentes do STF sobre abertura à concorrência e sobre plataformas tecnológicas, inclusive os julgamentos relacionados ao transporte individual por aplicativos.

Ao mesmo tempo, a própria Constituição estabelece que o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros é uma atividade de competência da União e sujeita a autorização, concessão ou permissão. Esse é justamente um dos pontos agora explorados pela ANTT para tentar distinguir o caso Buser dos julgamentos sobre Uber.

A liminar suspendeu os efeitos da decisão do TRF-4 para permitir a manutenção das operações da plataforma no Paraná enquanto o recurso extraordinário é discutido. O ministro também admitiu a Abrati (Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros) no processo como interessada.

ANTT diz que discussão não é contra aplicativo, mas sobre que tipo de transporte está sendo prestado

O agravo da ANTT tenta deslocar o debate da existência da plataforma tecnológica para a forma como as viagens são efetivamente realizadas.

A agência diz expressamente que não proíbe o uso de plataformas digitais para aproximar passageiros e empresas de transporte.

Segundo a ANTT, o problema surge quando uma transportadora que possui autorização para fretamento executa uma viagem que, pelas características reais, seria equivalente ao serviço regular.

Isso ocorre porque as duas modalidades possuem obrigações diferentes.

A empresa de fretamento recebe um TAF, Termo de Autorização de Fretamento. Já a empresa que opera linhas regulares precisa da autorização correspondente ao serviço regular e está submetida a exigências próprias sobre mercados, operação e direitos dos passageiros.

A ANTT sustenta que a liberdade de iniciativa não pode ser analisada isoladamente porque o transporte rodoviário interestadual coletivo é um serviço regulado pela União e envolve políticas públicas de mobilidade e obrigações sociais.

No recurso, a agência argumenta que permitir que uma empresa autorizada para fretamento opere como uma linha regular criaria uma concorrência assimétrica: um operador poderia disputar os mesmos passageiros das viações sem assumir todas as obrigações impostas ao serviço regular.

Agência cita gratuidades, horários, continuidade e atendimento a mercados menos rentáveis

Entre as diferenças destacadas pela ANTT estão as gratuidades e descontos previstos para idosos, pessoas com deficiência e jovens de baixa renda, além de requisitos relacionados à continuidade da operação, frequências, frota, emissão de bilhetes e atendimento de mercados.

O argumento é que uma empresa de linha regular não pode escolher operar somente quando existe demanda suficiente para encher o veículo.

Há viagens que precisam ser cumpridas mesmo com menor ocupação.

A agência sustenta que isso faz parte de uma rede de transporte criada para garantir atendimento também em cidades, horários ou ligações economicamente menos atraentes.

Na visão apresentada no recurso, se outro operador puder selecionar apenas os horários e corredores mais rentáveis com uma carga regulatória menor, parte da receita que ajuda a sustentar o restante da rede pode migrar para esse concorrente.

A ANTT usa o conceito econômico conhecido como cream skimming ou skimming: a seleção da parte mais rentável de um mercado, deixando aos demais operadores os serviços de maior custo ou menor retorno.

É uma alegação da agência, e será o STF quem decidirá se ela se aplica juridicamente ao caso da Buser.

Mais de 92% das viagens analisadas ficaram em SP, MG e RJ, diz ANTT

Para sustentar esse argumento, a Superintendência de Fiscalização da ANTT apresentou dados operacionais no agravo.

Segundo o documento, foram examinadas 15.647 licenças de viagem relacionadas às contratações feitas pela plataforma.

Desse total, 14.460 estavam concentradas nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro.

São aproximadamente 92,4% das viagens consideradas pela agência.

A ANTT interpreta essa concentração como evidência de que o modelo privilegia os corredores de maior procura e maior possibilidade de retorno econômico.

O recurso contém inclusive, na página 6, uma imagem do sistema de fiscalização com 15.647 licenças, 162 ligações, 733.151 passageiros, 256 empresas contratadas e aproximadamente R$ 63,67 milhões em valores declarados nas contratações analisadas.

A agência sustenta que essa concentração não seria compatível com a lógica de um fretamento eventual e pontual, mas se aproximaria da lógica econômica de uma operação regular.

Fiscalização pode continuar atingindo as empresas de ônibus parceiras

Outro ponto relevante do recurso é que a ANTT diferencia a Buser das empresas que efetivamente transportam os passageiros.

A agência afirma que suas fiscalizações não se dirigem, em regra, contra a existência de uma plataforma digital.

As autuações recaem sobre transportadoras quando os fiscais entendem que uma empresa habilitada para fretamento descumpriu as condições da autorização e realizou, na prática, um serviço de outra natureza.

Esse ponto já havia sido destacado pelo advogado Ilo Löbel da Luz, especialista em transporte rodoviário interestadual, em entrevista ao Diário do Transporte após a liminar.

“A Buser pode operar como plataforma. As empresas de fretamento podem realizar as viagens. Mas a ANTT poderá continuar entendendo, caso identifique que determinada operação possui características de serviço regular, que houve exploração irregular da atividade e, por consequência, lavrar autos de infração contra as transportadoras”, disse Löbel ao Diário do Transporte.

Para o advogado, a decisão de julho reduziu o risco imediato da plataforma, mas não solucionou automaticamente a situação das empresas que executam as viagens.

“A decisão do STF reduz, neste momento, o risco jurídico da plataforma, mas não elimina o risco regulatório das empresas que executam o transporte. Esse talvez seja o principal ponto que ainda precisará ser enfrentado quando o Supremo julgar definitivamente o mérito da controvérsia”, afirmou.

ANTT diz que precedente do Uber não pode ser transferido automaticamente para ônibus interestadual

Outro dos principais ataques da ANTT à liminar está na comparação com o chamado Caso Uber.

Para a agência, são situações juridicamente diferentes.

O motorista de aplicativo realiza transporte individual privado.

Já o transporte rodoviário coletivo interestadual, argumenta a ANTT, é uma atividade que a Constituição atribui à União e submete a um regime específico de delegação e regulação.

A agência sustenta, portanto, que precedentes do STF contra leis municipais que tentaram impedir Uber e outros aplicativos não poderiam ser automaticamente transportados para o mercado interestadual de ônibus.

Nunes Marques, por outro lado, utilizou esses julgamentos como parte do raciocínio sobre inovação, liberdade econômica e entrada de novos agentes no mercado, embora o caso da Buser envolva um arcabouço regulatório diferente.

Fepasc ataca primeiro o próprio caminho usado pela Buser para chegar ao STF

Enquanto a ANTT concentra grande parte de sua peça no funcionamento do mercado de transporte, a Fepasc começa por uma discussão anterior: para a federação, o recurso extraordinário da Buser nem deveria avançar.

A entidade lembra que a Vice-Presidência do TRF-4 já havia considerado que o recurso enfrentava problemas de admissibilidade.

Um dos argumentos é que a Buser precisaria mudar conclusões baseadas nas provas examinadas pelo TRF-4.

Em recurso extraordinário, o STF normalmente analisa questões constitucionais, e não refaz a avaliação de fatos e provas feita pelos tribunais anteriores.

A Fepasc argumenta ainda que parte das questões constitucionais invocadas não teria sido devidamente discutida nas decisões anteriores e cita súmulas do STF sobre esses limites processuais.

Em termos simples, a federação diz: antes mesmo de perguntar se a Buser tem razão sobre livre iniciativa, é preciso decidir se esse tipo de recurso pode ser utilizado para reabrir a discussão feita pelo TRF-4.

A Fepasc também sustenta que o STJ já manteve as conclusões desfavoráveis ao modelo discutido no processo.

Federação diz que não havia urgência porque Buser continuou atuando de outras formas

A Fepasc também contesta um dos requisitos necessários para uma decisão urgente: a existência de risco concreto de dano enquanto se espera o julgamento.

Segundo o recurso, a Buser não teria ficado economicamente inviabilizada pelas decisões judiciais anteriores.

A federação afirma que, desde 2018, a empresa adaptou suas formas de atuação e passou inclusive a operar um marketplace de venda de passagens de empresas regulares, além das atividades relacionadas ao fretamento.

Por isso, sustenta que não havia situação de emergência que justificasse suspender imediatamente os efeitos da decisão do TRF-4.

A entidade argumenta ainda que uma eventual demora do julgamento não causaria prejuízo irreparável à plataforma, ao passo que, em sua visão, a manutenção da liminar poderia gerar efeitos sobre o sistema regular e os passageiros.

Fepasc afirma que já existe regulamentação para fretamento

Outro confronto direto com a fundamentação da liminar está na existência ou não de regras aplicáveis.

A Fepasc diz que não existe um vazio regulatório para o transporte por fretamento.

Há normas que definem como empresas autorizadas devem operar e, segundo a regulamentação atual da ANTT, o fretamento interestadual é realizado em circuito fechado.

A página oficial da própria agência apresenta hoje três modalidades: turístico, eventual e contínuo. Todas seguem a lógica de circuito fechado, e a ANTT informa que não há venda individual de passagens na modalidade fretada.

Assim, a Fepasc sustenta que a questão não seria simplesmente a inexistência de norma para uma atividade nova, mas se uma plataforma pode estruturar uma operação diferente daquela permitida às empresas que possuem autorização de fretamento.

Circuito aberto e circuito fechado: entenda a diferença

A distinção está no centro de praticamente toda a disputa.

Aspecto	Circuito fechado – fretamento	Circuito aberto – serviço regular
Quem viaja	Grupo previamente formado	Passageiros compram individualmente
Venda de passagem	Não há bilhete avulso	Há venda individual
Ida e volta	Mesmo grupo retorna	Passageiro pode comprar só ida ou só volta
Operação	Viagem contratada para o grupo	Linha/mercado ofertado ao público
Frequência	Depende da contratação/modalidade	Há operação e frequências autorizadas
Gratuidades legais	Regime diferente	Idosos, PcD e jovens de baixa renda, conforme a legislação
Documento de venda	Contrato/nota fiscal e licença	Bilhete de passagem
Autorização	TAF e licença de fretamento	Autorização para serviço regular

PESQUISA: ADAMO BAZANI/DIÁRIO DO TRANSPORTE – ANTT/STF

A própria ANTT informa atualmente ao passageiro que, no fretamento, não existe venda individual de lugares e que o grupo deve retornar junto ao ponto de origem.

Isso não significa que um fretamento contínuo não possa ter horários e frequência. Ele pode, por exemplo, transportar diariamente trabalhadores ou estudantes. A diferença é que continua existindo um grupo determinado e um contrato específico, e não a oferta aberta de assentos para qualquer pessoa que queira comprar uma viagem entre duas cidades.

“Fretamento colaborativo” não é uma modalidade prevista na lei ou na regulamentação da ANTT

A expressão “fretamento colaborativo” é empregada pela Buser e por outras plataformas para descrever seu modelo comercial, mas não corresponde atualmente a uma categoria jurídica própria reconhecida pela legislação federal ou pela regulamentação da ANTT.

Nas regras oficiais, o fretamento é dividido em turístico, eventual e contínuo.

Um parecer elaborado em 2021 pela então Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade, dentro do programa FIARC, chegou a discutir a possibilidade de criação futura de uma categoria específica para o chamado fretamento colaborativo. O próprio documento registrou que essa nova categoria não encontrava respaldo nos normativos então existentes.

Portanto, quando esta reportagem utiliza a expressão, está reproduzindo a denominação comercial adotada pelas plataformas e presente no debate público, e não reconhecendo uma modalidade de transporte já criada por lei.

O que Buser e Amobitec alegam a favor do modelo

Os argumentos favoráveis utilizados pela Buser e pela Amobitec (Associação Brasileira de Mobilidade e Tecnologia) aparecem em manifestações públicas e em discussões regulatórias anteriores. Eles podem ser resumidos assim:

1. A Buser afirma que não é uma viação e não presta diretamente o transporte, mas funciona como intermediadora tecnológica entre pessoas interessadas em uma mesma viagem e empresas de fretamento habilitadas pela ANTT. Na PET 16160, a plataforma diz que não possui frota própria, não contrata os motoristas das viagens e não opera linhas diretamente.
2. A empresa sustenta que a tecnologia permite reunir passageiros com interesses comuns e dividir o custo de uma contratação coletiva, reduzindo custos de transação e ampliando as opções de viagem. Esse argumento é usado pela Buser desde os primeiros processos relacionados ao modelo.
3. A Buser argumenta que a exigência de circuito fechado restringe a liberdade econômica, limita a escolha do consumidor e provoca ociosidade de veículos e mão de obra ao obrigar o retorno do mesmo grupo. Em discussão no Ministério da Economia, a empresa também alegou que a exigência não teria fundamento suficiente em lei e deveria ser revista.
4. A plataforma afirma que a entrada de novas empresas e modelos pode aumentar a concorrência, reduzir preços e incentivar inovação, e usa precedentes do STF relacionados a plataformas digitais para sustentar que a regulação não deveria servir apenas para proteger agentes já instalados no mercado.
5. A Amobitec reconheceu, em discussões regulatórias, que transporte regular e fretamento são serviços diferentes, mas sustentou que o circuito fechado não é a única nem necessariamente a principal característica que separa os dois. A entidade citou outros fatores, como acesso a rodoviárias e regularidade da oferta.
6. Tanto representantes da Amobitec quanto da Buser admitiram, naquela discussão regulatória, a possibilidade de estender ao modelo comercialmente chamado de fretamento colaborativo algumas obrigações hoje existentes no segmento regular. A Amobitec disse que gratuidades e descontos legais não justificariam manter, por si sós, a regra do circuito fechado, mas não se opôs à eventual inclusão desses benefícios no novo modelo. A Buser também declarou-se favorável a discutir gratuidades e descontos caso houvesse uma mudança da regulamentação.

Essas são as posições das entidades e da empresa. A validade delas diante das regras atuais é justamente parte da controvérsia ainda não resolvida.

Ilo Löbel: agravo da ANTT muda foco da discussão para o padrão das viagens

O advogado Ilo Löbel da Luz, especializado no setor de transporte rodoviário interestadual, avalia que o documento da ANTT torna mais explícito um aspecto que até agora ficava em segundo plano no debate público: a forma concreta como as viagens são oferecidas.

“Até agora a discussão girava em torno da legalidade da plataforma. O agravo da ANTT desloca o foco para onde ele sempre deveria estar, que é o padrão de operação. O dado de que mais de 92% das viagens aconteceram entre São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro não é um detalhe estatístico, é a evidência de que a atividade segue a lógica econômica do serviço regular, concentração nas rotas mais rentáveis, e não a lógica do fretamento, que deveria atender demanda pontual e não recorrente”, disse Ilo Löbel da Luz ao Diário do Transporte.

Trata-se da avaliação do advogado sobre os dados apresentados pela ANTT, e não de uma conclusão já adotada pelo STF.

Löbel também chama a atenção para a situação das transportadoras que trabalham com a plataforma enquanto a discussão permanece aberta.

“Enquanto o processo tramita, o risco para quem opera com a Buser não desaparece, só fica invisível. As empresas de fretamento continuam sujeitas à fiscalização da ANTT com base nas mesmas características que a própria agência já usa para diferenciar fretamento de serviço regular. Esperar o julgamento de mérito em 2027 para só então avaliar exposição é decisão de quem prefere não olhar para o problema, não de quem administra risco”, afirmou.

A referência a 2027 é uma projeção de Ilo Löbel da Luz. Até o momento, não há data de julgamento do mérito oficialmente marcada pelo STF.

Advogado também alerta que liminar não equivale a declaração definitiva de legalidade

Em manifestação anterior ao Diário do Transporte, Löbel já havia chamado atenção para interpretações segundo as quais o Supremo teria liberado definitivamente o chamado fretamento colaborativo.

“Essa leitura, porém, simplifica uma questão muito mais complexa. A decisão protege a atividade da plataforma digital, mas não resolve, necessariamente, a situação regulatória das empresas de fretamento que realizam as viagens”, afirmou.

O próprio caráter da decisão de Nunes Marques reforça essa distinção.

O ministro realizou uma análise inicial e provisória e suspendeu os efeitos da decisão do TRF-4 enquanto o recurso é discutido.

Não houve, nesta etapa, um julgamento definitivo estabelecendo que toda operação intermediada pela Buser em circuito aberto está adequada às regras atuais do fretamento federal.

Processo começou em 2018 e já passou por Justiça Federal, TRF-4 e STJ

A disputa no Paraná começou em 2018, quando a Fepasc ajuizou ação contra a Buser e pediu atuação da ANTT.

Na primeira instância, a Justiça determinou que a agência adotasse providências contra operações que estivessem em desacordo com a regulamentação.

O caso chegou posteriormente ao TRF-4.

Em agosto de 2021, a 3ª Turma considerou irregular o modelo que estava sendo analisado e concluiu que a Buser oferecia características próprias do transporte regular utilizando empresas autorizadas para fretamento.

O STJ manteve posteriormente a decisão desfavorável à empresa.

Foi contra esse quadro que a Buser levou a discussão ao STF e pediu, antes da decisão final, a suspensão dos efeitos do acórdão.

Nunes Marques concedeu a medida em julho.

O Diário do Transporte mostrou na ocasião que a decisão representava uma mudança prática importante para o Paraná, mas não correspondia a um julgamento definitivo sobre a legalidade do modelo.

Relembre: Nunes Marques autoriza Buser a voltar a operar no Paraná, mas não decide definitivamente sobre legalidade do modelo

O que acontece agora

Com os agravos, a Buser poderá se manifestar sobre os argumentos apresentados pela ANTT e pela Fepasc.

Depois disso, Nunes Marques pode reconsiderar a liminar ou manter a decisão e encaminhar a discussão do recurso interno ao colegiado.

Não existe, neste momento, calendário oficial do STF definindo quando esses recursos serão julgados nem quando haverá uma solução definitiva para a controvérsia.

Ilo Löbel da Luz avalia que uma resposta sobre os agravos pode começar a surgir no fim de 2026 e que o julgamento definitivo do mérito tende a ficar para o primeiro semestre de 2027. É uma estimativa do advogado, e não uma previsão oficial do Supremo.

Nunes Marques assumiu em maio a presidência do TSE (Tribunal Superior Eleitoral) e estará à frente da Justiça Eleitoral durante as eleições gerais de outubro e novembro, fator que também integra a avaliação sobre o ritmo de tramitação nos próximos meses.

Até que o STF volte a se pronunciar, permanece aberta a questão central do processo: se empresas autorizadas apenas para fretamento podem utilizar plataformas digitais para realizar operações com características de circuito aberto ou se, quando há oferta recorrente, comercialização individual e funcionamento semelhante ao de linhas, passa a ser necessária a autorização correspondente ao transporte regular.

É essa resposta que estabelecerá os limites jurídicos do modelo que as plataformas chamam comercialmente de “fretamento colaborativo”.

Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes