OUÇA: Diversos prefeitos ainda não usaram verbas da União para gratuidade de idosos por dúvidas e NTU faz consulta jurídica para esclarecer

Publicado em: 5 de dezembro de 2022

Cerca de R$ 2,5 bilhões foram destinados para subsidiar gratuidades a idosos a partir de 65 anos; Entidade que representa empresas de ônibus vai mandar contribuição jurídica para FNP (Fórum Nacional dos Prefeitos) e Fórum de Secretários

ADAMO BAZANI

Colaborou Arthur Ferrari

OUÇA:

Parte dos prefeitos que recebeu as verbas do Governo Federal para ajudar no custeio das gratuidades para idosos com 65 anos ou mais nos ônibus urbanos não fez uso do dinheiro.

A constatação é da NTU (Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos), que reúne cerca de mil viações em todo o País.

Como mostrou o Diário do Transporte, em 31 de outubro de 2022, o MDR (Ministério do Desenvolvimento Regional) concluiu os repasses de recursos da União para ajudar no custeio das gratuidades para pessoas com 65 anos ou mais em ônibus, trens e metrôs.

Segundo a pasta, o processo de liberação de R$ 2,46 bilhões se encerrou dois meses antes da data-limite, que era 31 de dezembro de 2022.

Ainda de acordo com o MDR, o dinheiro foi enviado para 539 cidades, 19 estados e Distrito Federal.

Relembre:

https://diariodotransporte.com.br/2022/11/01/governo-federal-diz-que-finalizou-liberacao-de-r-246-bilhoes-para-gratuidades-a-idosos-em-onibus-trens-e-metros/

De acordo com o presidente-executivo da NTU ao Diário do Transporte, Francisco Christovam, a entidade contratou uma consultoria jurídica especializada em direito público para tentar ajudar a esclarecer empresários, secretários de transportes, prefeitos e governadores em relação às principais dúvidas quanto à Emenda Constitucional 123/2022, que libera os recursos.

Para Christovam, os prefeitos estão com medo de usar o dinheiro de forma errada incorrer em improbidade administrativa.

“De fato, quando o dinheiro chegou às contas das prefeituras e as administrações municipais tinham de transferir para as contas das empresas privadas, se tornava uma situação não comum: pegar dinheiro público federal e colocar numa conta de uma empresa privada, sem um contrato, sem uma decisão, sem uma autorização legislativa local. Não precisa de nada disso, mas isso gerou uma insegurança muito grande nos prefeitos” – disse

De acordo com o representante das empresas, mesmo com a tentativa de o MDR esclarecer, em uma reunião com as prefeituras, muitas dúvidas ainda persistiram.

“Eu falei pessoalmente com a secretária de mobilidade do Ministério do Desenvolvimento Regional, Sandra Holanda, e ela criou uma reunião virtual para esclarecimentos de dúvidas e teve a participação de representantes de centenas de prefeituras. Mesmo assim, ainda tiveram prefeitos que não se sentiram confortáveis e têm medo de executar o procedimento de transferência de recursos e amanhã responder por uma ação de improbidade.” – explicou.

Foram extraídas dez das dúvidas entre as mais frequentes e o escritório contratado pela NTU, com base nas leis federais e locais em vigor, respondeu.

O documento, obtido pelo Diário do Transporte, será enviado para o Fórum Nacional de Secretários de Transportes, FNP (Frente Nacional dos Prefeitos) e empresas de ônibus.

“Nossa expectativa é que este trabalho de fato sirva para dar segurança jurídica às prefeituras para que possam transferir o recurso sem preocupação de ter de responder amanhã por ação de improbidade ou qualquer outro tipo” – disse Christovam.

Entre as respostas estão, de acordo com a interpretação do escritório contratado:

– os repasses às empresas podem ser feitos independentemente da apuração de quantos idosos foram transportados;

– o dinheiro pode ser repassado mesmo que já haja subsídios municipais a idosos com 65 anos ou mais;

– não há um prazo para o uso do dinheiro, mesmo com a necessidade de prestar contas até 31 de julho de 2023;

– o dinheiro só pode ser repassado aos operadores de transporte;

– o dinheiro não pode ser usado em outros subsídios, mesmo que no transporte, só para idosos com 65 anos ou mais;

– o valor não pode ser descontado das empresas de transporte como forma de pagar multas e dívidas junto ao poder público;

– as prefeitura s ou governos estaduais não podem repassar menos que receberam;

– não é necessário ter uma lei estadual ou municipal para repassar as verbas;

– o TCU (Tribunal de Contas da União) pode fiscalizar os repasses e uso dos recursos;

– não só empresas de transporte que possuem concessão podem receber; estão incluídas também as viações que operam por meio de autorização, por contrato emergencial ou mesmo contrato a título precário.

As dúvidas e respostas completas são:

Obs: Interpretação do escritório contrato pela NTU:

• Considerando que a Emenda Constitucional 123/2022 tem como pano de fundo o reconhecimento do estado de emergência decorrente da elevação extraordinária e imprevisível dos preços do petróleo, combustíveis e seus derivados e dos impactos sociais dela decorrentes, bem como sua vinculação expressa às premissas de equilíbrio econômico-financeiro dos serviços de transporte público coletivo e às diretrizes da modicidade tarifária (art. 5.º, § 4.º, II), é correto afirmar que sua distribuição deve ser feita de forma independente à quantidade de passageiros idosos transportados?

Sim. O estado de emergência e os fatores de desequilíbrio econômico-financeiro dos serviços de transporte público coletivo foram reconhecidos pelo legislador constitucional na EC 123/2022. Na mesma EC 123/2022, o legislador constitucional estabeleceu que o repasse “será distribuído em proporção à população maior de 65 (sessenta e cinco) anos residente no Distrito Federal e nos Municípios que dispõem de serviços de transporte público coletivo urbano intramunicipal regular em operação” (art. 5.º, § 4.º, IV) e “distribuído com base na estimativa populacional mais atualizada publicada pelo Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (DataSUS) a partir de dados da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)” (art. 5.º, § 4.º, VII), sendo irrelevante a quantidade de passageiros maiores de 65 anos efetivamente transportados ou não pelos prestadores do serviço público.

• Tendo em vista as mesmas premissas estabelecidas no Quesito anterior – contexto e justificativa de concepção da Emenda Constitucional 123/2022 -, bem como que os critérios para solicitação e distribuição dos recursos aos entes se vinculam exclusivamente e respectivamente à (i) existência de sistema de transporte público em operação e (ii) à quantidade de idosos segundo dados do IBGE e DataSUS, está correto o entendimento de que os valores devem ser repassados aos operadores de transporte independentemente da existência de subsídio contratual vinculado à cobertura da gratuidade do transporte de pessoas idosas aos operadores de transporte?

Sim. O legislador constitucional estabeleceu expressamente que o repasse previsto no art. 5.º, IV, da EC 123/2022 “terá função de complementariedade aos subsídios tarifários, subsídios orçamentários e aportes de recursos de todos os gêneros concedidos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, bem como às gratuidades e aos demais custeios do sistema de transporte público coletivo suportados por esses entes” (art. 5.º, § 4.º, I). Portanto, não cabe ao legislador infraconstitucional ou ao administrador público local valer-se da existência de subsídios tarifários locais para deixar de requisitar os valores junto à União (com fundamento no art. 5.º, IV, da EC123/2022) ou de distribuir os valores recebidos aos prestadores locais do serviço público de transporte coletivo de passageiros.

• Considerando as disposições contidas no inciso I do § 4.º do mesmo artigo 5.º da Emenda Constitucional 123/2022, que estabelecem que “o aporte de recursos da União para os Estados, para o Distrito Federal e para os Municípios terá função de complementariedade aos subsídios tarifários, subsídios orçamentários e aportes de recursos de todos os gêneros”, bem como o disposto no inciso II, do § 2.º do art. 8.º da Portaria Interministerial 9/2022 que dispõe que “o repasse será autorizado pelo Ministério do Desenvolvimento Regional mediante assinatura, pelos Municípios, Estados e Distrito Federal, de Termo de Adesão”, que estabelecerá, entre outros, o compromisso de “distribuir os recursos aos seus prestadores, de forma a observar a premissa de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão do transporte público coletivo e as diretrizes da modicidade tarifária”, é correto afirmar que os recursos recebidos pelos Estados e Município devem invariavelmente ser repassados aos operadores dos serviços de transporte?

Sim, sob pena de se configurar desvio de finalidade, que é causa de nulidade do ato administrativo (art. 2.º, “e” e par. ún., “e”, da Lei 4.717/1965) e princípio da Administração Pública (art. 2.º da Lei 9.784/1999) e pode, inclusive, caracterizar ato de improbidade administrativa (art. 10 da Lei 8.429/1992) – gerando, em qualquer hipótese, responsabilidade para o administrador público local. O administrador público local deve prestar contas à União (art. 13 da Portaria Interministerial 9/2022) e sua conduta será apurada pela União, pelo Tribunal de Contas da União e pelos Ministérios Públicos Federal e Estaduais, se aos recursos previstos no art. 5.º, IV, da EC 123/2022 não for dada a correta destinação estabelecida no mesmo diploma constitucional e na Portaria Interministerial 9/2022.

• O Auxílio Emergencial à Gratuidade das Pessoas Idosas no Transporte Público Coletivo instituído pela Emenda Constitucional 123/2022 pode ser destinado ao custeio de outros subsídios instituídos pelo Poder Concedente antes da promulgação da emenda?

Não, sob pena de desvio de finalidade. As finalidades do repasse dos recursos previstos no art. 5.º, IV, da EC 123/2022 foram expressamente estabelecidas pelo legislador constitucional (custeio do direito à gratuidade de transporte coletivo urbano aos maiores de 65, para garantir o equilíbrio econômico-financeiro das relações administrativas e a modicidade tarifária). O art. 5.º, § 4.º, III, da EC 123/2022 estabelece que os valores serão repassados “a qualquer fundo apto a recebê-lo (…) ou a qualquer conta bancária aberta especificamente para esse fim, ressalvada a necessidade de que o aporte se vincule estritamente à assistência financeira para o qual foi instituído”. Portanto, é ilícito destinar o repasse previsto no art. 5.º, IV, da EC 123/2022 ao custeio de outros subsídios instituídos pelo Poder Concedente.

• Qual é o período a ser considerado para apuração e prestação de contas do Auxílio Emergencial à Gratuidade das Pessoas Idosas no Transporte Público Coletivo instituído pela Emenda Constitucional 123/2022? O valor a ser repassado deve corresponder exatamente ao número de usuários contemplados pela gratuidade?

Em princípio, não há definição na norma constitucional de período específico a ser considerado. Do mesmo modo, a Portaria Interministerial 9/2022 não estabelece qualquer restrição ou delimitação temporal para a aplicação dos repasses. O único limite temporal estabelecido consiste na necessidade de prestação de contas a respeito dos repasses utilizados até 31 de julho de 2023, estabelecido pelo art. 13 da Portaria Interministerial 9/2022. No entanto, o estabelecimento de data limite para a prestação de contas não constitui qualquer limite temporal. Na medida em que os repasses se prestam a promover o equilíbrio econômico-financeiro das outorgas de serviço, de modo a preservar a garantia de transporte aos idosos, não é cabível limitação específica, que seria de todo desarrazoada. Basta verificar31

que a gratuidade em favor dos idosos se perpetuará além dos repasses estabelecidos pela EC 123/2022. Ademais, instituir eventual limitação temporal não prevista pela norma constitucional constitui restrição indevida de sua eficácia. Por isso, os repasses devem ser desde logo aplicados aos sistemas de transporte, de modo a se manter o seu equilíbrio econômico-financeiro, assegurando a preservação da garantia das gratuidades aos idosos.

O valor dos repasses não precisa corresponder ao número de usuários beneficiários da gratuidade. A EC 123/2022 estabeleceu que o repasse “será distribuído em proporção à população maior de 65 (sessenta e cinco) anos residente no Distrito Federal e nos Municípios que dispõem de serviços de transporte público coletivo urbano intramunicipal regular em operação” (art. 5.º, § 4.º, IV) e “distribuído com base na estimativa populacional mais atualizada publicada pelo Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (DataSUS) a partir de dados da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)” (art. 5.º, § 4.º, VII), sendo irrelevante a quantidade de passageiros maiores de 65 anos efetivamente transportados ou não pelos prestadores do serviço público.

6) O valor do Auxílio Emergencial à Gratuidade das Pessoas Idosas no Transporte Público Coletivo pode ser compensado com eventuais dívidas existentes com o ente repassador do recurso, sejam multas administrativas ou débitos tributários?

Não. Em primeiro lugar, porque o Supremo Tribunal Federal, por meio especialmente das Súmulas 70, 323 e 547, sedimentou há muito tempo o entendimento de que não se admite a cobrança indireta de créditos tributários. Em segundo lugar, porque não há como mesmo em tese caracterizar-se compensação. O valor previsto no art. 5.º, IV, da EC 123/2022, mesmo depois de repassado pela União, não se torna propriedade do ente federativo que o receber. O dinheiro continua pertencendo à União, até que seja distribuído ao prestador local do serviço público de transporte coletivo de passageiros. Logo, jamais poderia o Município pretender, por exemplo, compensar o repasse (devalores que não lhe pertencem) com débitos tributários municipais. Por esse mesmo motivo é que a Portaria Interministerial 9/2022 estabelece a obrigação de prestação de contas por parte do Município (art. 13) e de restituir eventual saldo remanescente (art. 8.º, § 2.º, IV). O ente federativo que recebe e distribui o repasse previsto na EC 123/2022 não está distribuindo dinheiro seu, mas, sim, dinheiro alheio, da União, a quem deve prestar contas. Os repasses se destinam aos sistemas de transporte e devem ser transferidos aos prestadores do serviço público de transporte urbano, semiurbano e metropolitano, independentemente de sua situação fiscal. Caberá, em qualquer caso, a fiscalização da efetiva aplicação de tais valores à prestação do serviço público.

7) A partir da celebração do Termo de Adesão, eventual desídia do ente subnacional com a destinação do recurso pode gerar responsabilização do Administrador Público? É correto afirmar que a abstenção ou repasse “a menor” dos valores aos operadores de transporte, implicará em ato de improbidade administrativa? Nessa situação, o pagamento do Auxílio Emergencial à Gratuidade das Pessoas Idosas no Transporte Público Coletivo instituído pela Emenda Constitucional 123/2022 pode ser considerado um ato discricionário ou vinculado?

Sim, a eventual desídia do administrador público local com a destinação dos recursos recebidos por força da EC 123/2022 pode gerar sua responsabilização (seja por se tratar de ato administrativo inválido, seja por se tratar, a depender das circunstâncias, ato de improbidade administrativa). O repasse dos valores recebidos por força da EC 123/2022 é ato administrativo vinculado: o legislador constitucional estabeleceu a finalidade do repasse e sua relação com subsídios pré-existentes (relação de complementariedade), vedando que se dê a esses recursos outra destinação a não ser o repasse para os prestadores do serviço público de transporte coletivo de passageiros. Se não é lícita a restrição da eficácia da EC 123/2022, muito menos é a conduta do administrador público local que pretender negá-la completamente – mediante, por exemplo, a omissão na requisição de valores junto à União ou na distribuição dos valores recebidos aos prestadores locais do serviço público de transporte coletivo de passageiros.

8) O pagamento do Auxílio Emergencial à Gratuidade das Pessoas Idosas no Transporte Público depende da aprovação de uma lei autorizativa específica para cada ente subnacional ou basta a autorização legislativa ou do Poder Executivo para o pagamento de subsídios destinados a cobrir a tarifa de remuneração dos custos do serviço e a tarifa pública?

Considerando que se trata de mero repasse de valores pertencentes à União para os prestadores do serviço público de transporte coletivo de passageiros, já autorizado de modo expresso pelo legislador constitucional é desnecessária autorização legislativa municipal. O administrador público local deve tão somente praticar os atos necessários para repassar o valor ao operador do serviço público, independentemente de lei municipal (na medida em que os valores não integram o patrimônio municipal).

Ao repassar os valores aos prestadores desse serviço público, o administrador local não estará dispondo de valores pertencentes ao Município. O administrador local estará dando, aos recursos repassados pela União, a destinação imposta pelo legislador constitucional na EC 123/2022. A autorização legislativa para a distribuição dos valores previstos na EC 123/2022 foi dada pelo próprio legislador constitucional, não dependendo de intermediação legislativa infraconstitucional. Naqueles casos em que as normas locais exijam expressa autorização do executivo ou do legislativo para a aplicação de repasses de verbas de outros entes federativos, esses atos deverão ser praticados como forma de viabilizar o repasse dos valores aos operadores dos sistemas de transporte público coletivo urbano, semiurbano e metropolitano. Trata-se de medida sem cunho decisório específico, mas meramente confirmatório.

9) O Tribunal de Contas da União possui competência para fiscalizar a destinação, a prestação de contas e a apuração de eventuais irregularidades?

Sim, nos termos do art. 71, II e VI, da CF. Especialmente porque o art. 13 da Portaria Interministerial 9/2022 estabelece que “os Municípios, Estados e o Distrito Federal deverão prestar contas da aplicação dos recursos recebidos da União até 31 de julho de 2023”, sob pena de reprovação das prestações de contas e das “medidas necessárias à recomposição de eventual dano ao erário, sem prejuízo da responsabilização dos operadores” (art. 15). O art. 16 da Portaria Interministerial 9/2022 estabelece, ainda, que “a inobservância ao disposto nos arts. 13 e 14 importará a reprovação da prestação de contas do ente federativo junto à União”. Além do Tribunal de Contas da União, a própria União e os Ministérios Públicos Federal e Estaduais deverão fiscalizar a destinação dada ao repasse de valores previstos na EC 123/2022.

10) Quais são os prestadores de serviços de transporte público aptos a receberem o Auxílio Emergencial à Gratuidade das Pessoas Idosas no Transporte Público Coletivo instituído pela Emenda Constitucional 123/2022? É correto excluir empresas permissionárias ou detentoras de contrato precário e emergencial?

Não é correto. Os valores previstos no art. 5.º, IV, da EC 123/2022 serão distribuídos ao Distrito Federal e aos Municípios “que comprovarem possuir, em funcionamento, sistema de transporte público coletivo de caráter urbano, semiurbano ou metropolitano, na forma do regulamento” (art. 5.º, § 4.º, VIII, da EC 123/2022). Portanto, o legislador constitucional não restringiu o repasse a concessionários propriamente ditos desse serviço público. O repasse se aplica também a permissionários e a detentores de contratos precários e emergenciais de prestação do transporte coletivo de passageiros. Qualquer prestador do serviço regular, qualquer que seja a forma de outorga está apto a receber tais valores para aplicação na prestação dos serviços públicos. A própria Portaria Interministerial 9/2022 segue essa orientação e estabelece que o valor “será aportado onde ocorra serviços regulares em operação de transporte público coletivo urbano, semiurbano ou metropolitano” (art. 2.º). A restrição ao alcance do repasse previsto no art. 5.º, IV, da EC 123/2022, além de inconstitucional, poderá caracterizar desvio de finalidade.

 

Confira a documentação:

Colaborou Arthur Ferrari