Especialista diz que gratuidade para idosos a partir de 60 anos no Rio não tem base legal no Estado

Publicado em: 12 de abril de 2018

Advogado especializado, Tácito Ribeiro de Matos, afirmou que, como alegam as empresas de transportes, não há como mudar uma lei que não existe mais e que concessão do benefício não é obrigatória. Lei aprovada pela Alerj causou confusão

JESSICA SILVA PARA O DIÁRIO DO TRANSPORTE

A gratuidade para idosos a partir de 60 anos nos transportes coletivos não tem base legal, no Estado do Rio de Janeiro, conforme afirma o advogado especializado em transportes Tácito Ribeiro de Matos. Na visão do especialista, a lei aprovada pela Alerj (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro) baseia-se em uma legislação que não existe mais.

“Em suma, o que nos parece é que as Leis Estaduais 3.339/1999 e 3.357/2000 não concederam a gratuidade a maiores de 60 anos. Naqueles dispositivos, o benefício era para maiores de 65 anos. De toda forma, ambas estão revogadas” – disse Matos.

O advogado explica que, da forma que a legislação está colocada, os idosos entre 60 e 64 anos não podem exigir a gratuidade nos transportes. Contudo, o especialista ressalta que se trata de uma análise preliminar do tema, que demandaria um estudo mais aprofundado, caso seja necessário discutir tal regra legal nos tribunais.

Em 19 de março, a Alerj (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro) promulgou a Lei 7.916/18, que garante gratuidade no transporte coletivo intermunicipal do Rio para a faixa etária.

Relembre: Idosos têm gratuidade a partir de 60 anos em transportes do Rio de Janeiro

A legislação cita gratuidade para as linhas de ônibus intermunicipais e outros benefícios, como gratuidade para espetáculos em espaços públicos e meia-entrada em espetáculos em geral. Contudo, desde a promulgação da lei, os idosos não conseguem gratuidade com as empresas de ônibus e o assunto causou polêmica no estado.

O deputado Luiz Martins, autor do texto da lei, diz que há uma resistência por parte das empresas de ônibus intermunicipais em cumprir a legislação, assim como o Governo resiste em reconhecer a gratuidade e fiscalizar o cumprimento da medida.

“É notória a oposição das empresas de ônibus à medida, bem como do governo, que inclusive vetou o projeto. O livre acesso das pessoas com 60 anos ou mais aos meios de transporte é facultado pelo Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003), que permite às unidades da federação legislar sobre o tema” – disse o parlamentar, em nota enviada ao Diário do Transporte.

O Governo avalia que a lei foi aprovada com base em uma legislação revogada. “A Secretaria de Estado de Transportes informa que submeteu à assessoria jurídica o pedido de esclarecimento, encaminhado pelo Detro, tendo em vista que a lei publicada no último dia 19 altera uma lei já revogada” – informou a pasta, em nota.

Em nota, o deputado Luiz Martins explicou ao Diário do Transporte anteriormente que a lei citada como já revogada não interfere na legislação atual, que dá direito à gratuidade para quem tem 60 anos ou mais. “É importante salientar que a revogação da Lei 3.357/2000, que estava no anexo do PL 3.150/2014, não interfere no benefício, pois a mesma só trata da afixação de aviso nas laterais de micro-ônibus e não do mérito da gratuidade”.

A Fetranspor (Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro) também foi procurada para falar sobre a oposição das empresas com relação à lei. Segundo a entidade, as empresas de ônibus não se negam a conceder gratuidades, mas aguardam definição jurídica por parte da Secretaria de Transportes e da própria Alerj.

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O advogado especializado em transportes Tácito Ribeiro de Matos explicou, em detalhes, os aspectos que fazem a legislação não ser válida no Rio de Janeiro.

– A lei está valendo ou não? Por quê?

Antes de responder objetivamente essa pergunta, cabe fazer uma breve digressão histórica para se tentar delimitar o tema. Isso porque há alguma confusão legislativa pertinente à concessão de benefício de gratuidade no transporte público para menores de 65 anos.

Você haverá de notar como uma norma mal feita (mal escrita) cria problemas de interpretação e insegurança jurídica.

A Constituição Federal (CF) só garante a gratuidade nos transportes coletivos urbanos aos maiores de 65 anos. A CF não garantiu esse benefício aos menores de 65 anos, nem estendeu tal benefício aos transportes interurbanos, interestaduais e internacionais. Em suma, o legislador constituinte criou uma regra clara e objetiva. Por outro lado, não vedou a ampliação desse benefício.

Ao detalhar o preceito constitucional, decidiu o legislador ordinário (federal) ampliar o benefício. Com a edição da Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso – artigo 39 caput), ficou estabelecido que aos maiores de 65 anos seria garantida a gratuidade nos transportes coletivos públicos urbanos e semiurbanos(exceto nos serviços seletivos e especiais).

De um lado, a lei apenas reproduziu a gratuidade nos transportes urbanos. De outro, criou um novo benefício nos transportes semiurbanos (sem, contudo, definir o que seria “semiurbano”). Aqui já começa a dificuldade interpretativa e a insegurança jurídica.

Em relação aos menores de 65 anos, decidiu o Congresso Nacional (ao editar o Estatuto do Idoso antes referido) que ficaria ao critério das legislações locais (estaduais e municipais) dispor sobre eventual gratuidade (§ 3º do artigo 39 da lei citada).

Apresentadas as premissas da legislação federal, vejamos o que fizeram os legisladores do Estado do RJ desde a promulgação da CF.

Em 1991, (ou seja, muito antes da promulgação do Estatuto do Idoso), os deputados do RJ aprovaram emenda ao artigo 245 da Constituição Estadual (de 1989) que garantiu aos maiores de 65 anos a gratuidade nos transportes coletivos urbanos e intermunicipais. Note-se que, aqui, há ampliação do benefício. Enquanto a CF tratava apenas do transporte urbano, a Constituição do Estado do RJ ampliou o benefício para abranger também o transporte intermunicipal.

A Constituição do estado do RJ não previu o benefício para maiores de 60 anos, mas também não vedou. Portanto, observados alguns princípios constitucionais e jurídicos (estabilidade das regras da concessão, segurança jurídica, viabilidade econômico-financeira da atividade concedida e outros), poderia o legislador estadual ordinário tratar do tema.

Em 1996, a Alerj editou a Lei Estadual 2.515/1996 (denominada “Declaração Estadual dos Direitos do Velho”). Essa norma é mais principiológica – ao considerar como “idoso” aquele maior de 60 anos, mas não criou benefícios específicos.

Em 1999, através da Lei Estadual 3.339, foi garantido aos maiores de 65 anos a gratuidade nos transportes urbanos intermunicipais (não apenas no modal rodoviário), sendo considerados urbanos intermunicipais aqueles de categoria AS, conforme definido pelo DETRO/RJ e com percursos de até 70 km.

Em 2002, a Alerj editou a Lei Estadual 3.357 que não trata da concessão do benefício da gratuidade. Trata apenas de uma obrigação acessória. Nos termos dessa lei, as empresas de transporte intermunicipal urbano que executassem tal serviço com micro-ônibus deveriam afixar na lateral direita externa dos veículos esclarecimentos sobre a gratuidade. É uma norma muito restrita, tem como destinatárias as empresas de transporte intermunicipal urbano que operam com micro-ônibus.

Ocorre que a Lei Estadual 3.339/1999 foi questionada judicialmente e declarada inconstitucional. Por conseguinte, deixou de produzir efeitos no mundo jurídico. Quer-nos parecer razoável entender que, se a lei principal (que tratava da gratuidade) teve seus efeitos jurídicos eliminados pela declaração de inconstitucionalidade, a lei acessória também deixa de produzir efeitos. Não se pode exigir que alguém pinte na lateral do ônibus esclarecimentos sobre uma gratuidade que não existe. Tanto é assim, que a própria Alerj revogou expressamente a Lei Estadual 3.357/2002 quando da edição da Lei Estadual 4.510/2005 (artigo 11).

Seja como for, até aquele momento, não se havia falado em concessão de benefício a maiores de 60 anos. A Lei Estadual 3.339/1999 tratava da gratuidade para maiores de 65 anos e foi julgada inconstitucional (por motivos que não vem ao caso). A Lei Estadual 3.357/2002 tratava apenas de regulamentar uma questão burocrática correlata ao benefício. Como a lei do benefício foi declarada inconstitucional, a lei acessória tornou-se letra morta e foi expressamente revogada em 2005.

A nosso ver e segundo nossos estudos preliminares, houve, ainda em 2002, uma tentativa de concessão do benefício a maiores de 60 anos. Naquele ano, logo após a edição da Lei Estadual 3.357/2002, foi editada a Lei Estadual 4.047 (30.12.2002). Essa norma estabelecia que, para todos os efeitos legais, seriam considerados idosos aqueles que tivessem completado 60 anos.

Ora, em tese, se combinássemos a Lei Estadual 3.339/1999 com a Lei Estadual 4.047/2002, poderíamos concluir que o benefício da gratuidade no transporte interestadual urbano seria aplicável a maiores de 60 anos. Ocorre que, antes mesmo da edição da Lei Estadual 4.047/2002, a Lei Estadual 3.339/1999 foi julgada inconstitucional. Portanto, a combinação hipotética suscitada no parágrafo anterior não era juridicamente possível.

Não logramos identificar nenhuma outra lei, de 2002 a 2018, que tenha concedido ou tentado conceder a gratuidade no serviço de transporte rodoviário intermunicipal (urbano ou não) a maiores de 60 anos.

Em 2005, foi editada a Lei Estadual 4.510 que trata apenas da gratuidade concedida a alunos das redes públicas municipal, estadual e federal, portadores de deficiência e doenças crônicas. Essa lei for alterada pela Lei Estadual 7.830/2018.

Para tornar ainda mais claro o histórico, apresentamos um gráfico resumo:

Em suma, o que nos parece é que as Leis Estaduais 3.339/1999 e 3.357/2000 não concederam a gratuidade a maiores de 60 anos. Naqueles dispositivos, o benefício era para maiores de 65 anos. De toda forma, ambas estão revogadas.

Assim, em uma análise preliminar, parece-nos que a Lei Estadual 7.916/2018 está eivada de nulidade e não é apta a produzir efeitos no mundo jurídico. A um porque não estabelece, com todos os requisitos legais necessários, a gratuidade para maiores de 60 anos. Limita-se a alterar uma obrigação acessória. E para piorar, altera a redação de uma lei já revogada, o que não é juridicamente viável.

– O que deve ser feito para que os idosos consigam o benefício?

Dada a conclusão anterior, acreditamos que os maiores de 60 anos só poderão obter benefício de gratuidade no transporte intermunicipal através de um novo processo legislativo estadual que cumpra todos os requisitos previstos na CF e na Constituição Estadual.

Não obstante o comentário do parágrafo anterior, cabe uma ressalva muito importante.

Há, na Constituição Federal, princípios básicos que devem orientar e limitar todos os atos jurídicos, inclusive o processo legislativo. Dentre eles, um tem sido muito vilipendiado – para não dizer totalmente esquecido. É a segurança jurídica, que se traduz nos pressupostos da lealdade do poder público e a não-surpresa do administrado.

O serviço de transporte, uma vez concedido, pressupõe estabilidade das regras da concessão e proteção da sua viabilidade econômica. Não se pode mais admitir, em nosso país, a mutabilidade permanente das regras do jogo. O princípio budista da impermanência não pode prevalecer nesse casos. Em todos os setores de serviços públicos concedidos (energia, petróleo, rodovias, portos e outros) vive-se a absoluta instabilidade regulatória. O investidor privado se vê compelido a executar uma atividade pública concedida com regras que são excessivamente mutáveis. Criam-se obrigações e alteram-se direitos ao bel prazer do Executivo, muitas vezes com apoio do Legislativo e, em alguns casos, ante a demora do Judiciário.

Ora, isso é uma clara violação do princípio da segurança jurídica, dentre outros princípios constitucionais. O poder público tem dever de lealdade com o administrado e, portanto, só deve mudar uma regra já estabelecida após discussão com o concessionário e adequação da concessão. Isso é lealdade pública. O administrado não pode ser surpreendido com regras que lhe criam obrigações ou lhe tolhem direitos cujos efeitos sequer foram ponderados e compensados (não surpresa e viabilidade econômica da concessão).

Não estamos a depreciar ou desqualificar o mérito da ideia proposta pela ALERJ (conceder incentivo a uma maior parte da população, em um momento tão difícil). O que não se pode admitir é um processo legislativo inapropriado, que não pondera adequadamente os efeitos nas atividades concedidas (por exemplo, estimando a redução de receitas e identificando instrumentos de compensação e/ou custeio justos) e limita-se a alterar a redação de uma lei já revogada.

– A legislação não apresenta detalhes muito claros. Quais são, exatamente, os benefícios que podem concedidos com base no texto da lei?

Como já dito, a nosso ver, a Lei Estadual 7.916/2018 não concede nenhum benefício.

– A intervenção militar afeta a validade da lei no estado?

Essa é uma discussão paralela. Há uma linha de interpretação que sustenta que, uma vez que a Constituição Estadual só garante o benefício a maiores de 65 anos, a concessão desses mesmos benefícios a maiores de 60 anos dependeria de mudança do artigo 245 da Carta Estadual. E uma vez que o RJ está sob intervenção, não seria possível tal mudança. Essa discussão demandaria maiores estudos e reflexões em momento futuro.

– Os deputados derrubaram o veto do governador do RJ sobre essa lei. A decisão dos parlamentares automaticamente faz a lei entrar em vigor? Por quê?

Não. Nos termos da Constituição do Estado, (artigo 115 §§ 5º e 7º), uma vez que o veto do governador é rejeitado, cabe novo envio do projeto de lei aprovado (sem o veto) para promulgação pelo Governador. Se esse não promulgar a lei em 48 horas, o Presidente da Alerj promulgará a lei. Segundo informado pelo Diário do Transporte, o presidente da Alerj já teria promulgado a lei.

– Como as empresas devem proceder neste caso?

Em um primeiro momento, acreditamos ser razoável discutir o tema com os Exmos. Srs. Deputados, para que a própria Alerj reconheça a improcedência do procedimento e se disponha a um processo legislativo adequado e consonante com os princípios da segurança jurídica e viabilidade da concessão. Se isso não for possível ou não produzir efeitos, mais uma vez ter-se-á que apelar ao Judiciário.

– Como os idosos entre 60 e 64 anos devem proceder?

Acreditamos que, por ora, não lhes cabe direito a exigir.

– Se a lei ainda não estiver valendo, quais são os passos restantes e quanto tempo deve levar para que entre em vigor?

A lei já foi promulgada e está vigente, embora a nosso ver lhe falte eficácia (não deverá produzir efeitos).